以“可诉性”要求 持续提升行政检察公益
诉讼起诉案件的精准性、规范性
——以河南省检察履职工作为例
田 凯 李 胤*
党的二十大报告提出“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，为检察机关更好发挥法律监督作用，维护公共利益提供了根本遵循。最高检应勇检察长多次强调，健全公益诉讼检察办案规范体系，要以可诉性提升精准性规范性。按照河南省检察院工作部署，笔者自2025年3月以来赴驻马店、焦作、平顶山、济源、三门峡等地实地调研，并对2019年以来河南省行政公益诉讼起诉案件逐案分析，形成了以“可诉性”要求、持续提升检察机关行政公益诉讼精准性、规范性的调研报告，供大家参考。
一、背景情况
行政公益诉讼起诉案件涵盖立案、调查取证、制发检察建议、跟进监督、提起诉讼的办案全流程，能够全面剖析掌握河南省行政公益诉讼案件质效情况。认真梳理办案实践，总结提炼成熟经验，有助于弥补现有行政公益诉讼审前程序和审判程序衔接不够顺畅的问题，推动检察公益诉讼制度持续完善。
二、行政公益诉讼起诉案件整体情况
（一）年度分布情况。2019年至2025年，河南省检察机关共办理行政公益诉讼起诉案件430件，案件数量逐年增加：2019年10件、2020年17件、2021年29件、2022年33件、2023年88件、2024年91件、2025年162件。在河南省公益诉讼办案总数趋于稳健情况下，行政公益诉讼起诉案件数量持续大幅上升。
（二）领域分布情况。河南省行政公益诉讼起诉案件的数量按照领域划分为：法定领域328件，“等外”新领域102件。现有14个法定领域中，河南省在其中11个领域办理了行政公益诉讼起诉案件。
（三）案件层级情况。河南省行政公益诉讼起诉案件除1件为市级院办理（信阳市院办理）外，其他案件均由基层院办理。基层院是办理行政公益诉讼起诉案件的主力军，符合《行政诉讼法》关于级别管辖的规定以及社会治理重心日益向基层倾斜的改革趋势。
（四）审前程序整改回复情况。河南省行政公益诉讼起诉案件，行政机关经审前程序督促仍怠于履职情形包括：一是行政机关虽然按期回复检察建议，但未整改或者部分整改的274件；二是行政机关对检察建议未回复、未整改或者逾期回复的117件；三是检察机关对整改情况进行“回头看”，发现整改效果“反弹回潮”的39件。行政机关履职整改情况是检察机关启动诉讼程序的实质性考量因素，检察机关的调查取证工作贯穿审前程序和诉讼程序。
（五）诉讼请求情况。河南省行政公益诉讼起诉案件，检察机关提出的诉讼请求主要包括三类：一是诉请要求行政机关依法履职283件；二是诉请法院确认行政行为违法并要求行政机关依法履职114件；三是诉请法院撤销原行政行为并要求行政机关依法履职3件。
（六）法院判决情况。河南省行政公益诉讼起诉案件法院已判决399件，尚未判决31件。其中，已判决的行政公益诉讼起诉案件，检察机关诉讼请求全部获法院支持。具体生效判决情况包括：一是责令行政机关依法履职182件；二是确认行政机关未依法全面履职的行为违法134件；三是确认行政机关未依法全面履职的行为违法，并责令行政机关依法履职40件；四是检察机关申请撤诉后，法院裁定准予撤诉，共21件；五是检察机关提出终结诉讼申请后，法院裁定终结诉讼，共19件；六是行政调解结案，共3件。
三、办理行政公益诉讼案件的经验做法
（一）持续加大起诉案件办理力度。河南省检察机关坚持以“诉”的确认体现司法价值引领，强化检察公益诉讼法律监督刚性，更好彰显制度独特效能。比如郑州市院将行政公益诉讼起诉案件明确为对基层院业务质效评价的核心内容，营造“应诉不诉就是失职，当诉不诉就要追责”的监督氛围。
（二）认真开展整改效果“回头看”。重点关注审前阶段行政机关经检察建议督促进行整改，但检察机关对于整改成效的后续监管不到位的情况，对于符合起诉条件的依法提起行政公益诉讼。比如，息县院开展整改效果“回头看”专项活动，实施“一案一巡查”和“一案一评估”，认真听取人大代表、人民监督员和社会各界群众的意见，对行政机关整改情况进行实质性核实。
（三）严格把控案件质量。聚焦行政公益诉讼起诉案件“取证难、定责难、起诉难”问题，牢牢把握“可诉性”要求精准规范开展法律监督。比如，郑州铁检分院对拟移送审查起诉行政公益诉讼案件，与属地检察机关在查清案件事实、补强证据材料、研判起诉条件等方面做好沟通衔接，准确认定起诉对象和诉讼请求，确保案件顺利办理。
（四）高度重视庭审起诉工作。着力提升检察公益诉讼干警指控能力、辩论能力和应变能力，增强司法公信力。比如，商丘市院指导基层院构建“文书证据+电子数据+现场影像”举证体系，提高举证质证的质效；林州市院严把起诉书、答辩状等法律文书质量关，开展庭前模拟演练，守好行政公益诉讼案件质量关。
四、存在的主要问题
（一）办案程序方面。一是未正确适用检察建议整改回复期。按照现有规定，检察建议整改回复期为两个月，出现公益损害继续扩大等紧急情况整改回复期为15日，个别单位在办案中对非紧急性公益损害问题也要求行政机关15日内整改。二是审前阶段未及时跟进整改效果。个别检察机关制发检察建议后，对行政机关的整改效果跟进监督不到位、不及时。三是整改效果“回头看”期限超期。个别单位对行政公益诉讼审前程序结案的案件，未按规定在结案后六个月内开展整改效果“回头看”。四是审查起诉期限超期。按照现有规定，行政公益诉讼案件的审查起诉期限为一个月，自检察建议整改期满之日起计算，特殊情况下可以申请延长。目前，个别案件审查起诉期限超期。
（二）办案实体方面。一是个别检察建议内容较为简单、说理论证笼统，影响法律监督的严肃性和权威性。二是诉讼依据不充分。比如，个别案件起诉书中未列明行政机关具有法定监管职责的法律依据。三是个别检察机关诉讼请求不具体、不明确。比如，鲁山县院办理的督促整治电动车废铅蓄电池贮存管理案，检察机关诉请判令行政机关继续按照检察建议书建议内容履职。
（三）办案能力方面。一是对行政机关怠于履职程度存在认定困难。比如，长垣市院办理的督促整治医疗美容行业规范经营案，检察机关依据营收统计表等确认了违规医疗美容机构的违法所得，但行政机关对检察机关确认的违法所得数额不认可，后法院对检察机关诉讼请求予以支持，但认为违法所得数额应由行政机关认定。二是对公益损害事实的认定存在困难。个别案件审前程序中检察机关对公益损害情况调查不全面，进入审判程序后对未经审前程序督促整改的新增公益损害事实一并提出诉请，可能导致办案存在瑕疵。
五、意见建议
（一）严格规范案件办理流程。一是严格落实检察建议整改效果实地查看、检察建议整改效果“回头看”制度。正确理解两种跟进形式的适用情形和监督重点，当发现行政机关经审前程序督促仍怠于履职致使公益受损的，依法及时提起行政公益诉讼。二是严格遵守审查起诉期限，避免在审查起诉期间仍与行政机关反复磋商、久磋不决，导致审查起诉期限超期。
（二）着力加强案件质量审核。一是继续提升检察建议质量。针对目前行政公益诉讼检察建议存在的整改回复期适用不准确、内容过于简单等问题，通过开展检察建议质量评查、优秀检察建议评选等活动，持续提升法律文书标准化、规范化水平。二是加强审前程序与审判程序有序衔接。着重关注行政机关经审前程序督促后仍怠于履职、公益损害未全面修复等情况，针对性开展补充调查取证工作，结合检察建议内容及补充调查情况，精准提出诉讼请求，实现“诉前求最佳”与“以诉保刚性”的有机结合。
（三）有效提升办案能力。一是提升调查取证能力。鼓励各地在符合司法程序要求的前提下，借助“外脑智慧”、科技赋能、公开听证等方式，提高调查效率和取证质量。同时，加强公益诉讼部门干警与刑检部门干警的交流学习，强化实战演练，针对性提升公益诉讼干警的证据调查收集能力。二是加强对下指导督促。市级院对本院办理、所辖基层院办理的行政公益诉讼案件要及时开展排查，建立本辖区在办行政公益诉讼案件清单，对于符合起诉条件的，及时督导提起行政公益诉讼，破解“不善诉”“不敢诉”“不愿诉”难题。三是强化示范引领性起诉案件办理力度。更加注重案件办理的系统性和规模性，积极发挥省市两级院带头办案作用。善于从下级院办理的个案中发现本辖区普遍性公益损害问题，实现个案办理向类案监督、系统治理转变，办理一批有代表性、引领性的高质效行政公益诉讼起诉案件。
