检察建议的谱系脉络及分类发展构想
张薰尹
近年，检察建议特别是社会治理检察建议发展迅速，2018年至2022年，全国检察机关共制发社会治理检察建议6万余件，采纳率98%以上。虽然检察建议快速发展，但是也暴露出问题，检察建议落实缺少监督“刚性”，存在检察建议收而不办甚至收而不理的问题。通过构建检察建议谱系图，将凌乱的、零散的检察建议重新梳理、分类，以期扭转当下对检察建议认识不清、分类困难的局面，推动检察建议从“办理”向“办复”转变。
一、检察建议的谱系脉络
（一）不变：检察建议的法律监督基因
检察建议不是“诉”，而是“建议”，但也不是普通的“建议”，具备“检察”特质，天生自带“刚性”。历经多次改革，检察建议作为检察机关履行法律监督职能的重要方式始终未变，检察建议的动态调整没有改变检察建议法律监督性质，反而巩固和发展了检察建议作为法律监督的实现方式的法律地位和社会认可。
（二）变：检察职权变革与检察建议的动态调整
检察建议没有独立的法律品格，必须依附检察职权才能发挥功能，离开检察职权，检察建议就会成为“无源之水”。而且，检察建议的行使也必然会反作用于检察职权的发展，对检察职权的效果发挥具有至关重要的作用。如社会治理检察建议暨旨在对被建议主体的管理制度、人员处置等提出社会治理方面的检察建议。社会治理检察建议的出现为检察职权外延至社会治理层面、从传统的合法性监督向协商共治的合理性监督、从治罪到治理的转变，提供了一条可行路径。
（三）在不变与变中绘制检察建议谱系图
在谱系图的构建中，要体现两大基因：1.“不变”的遗传基因，法律监督属性始终融刻在检察建议“血脉”中。2.“变”的动态基因，检察职权的变革推动检察建议的动态调整，是检察职权与检察建议之间的作用和反作用的直观呈现。
基于以上思路，绘制检察建议谱系图如下：
图1.检察建议谱系图
二、检察建议的谱系分析
检察建议历经三个代际发展，共有六个阶段：
（一）第一代：“法律守护人”角色下的检察建议
第一代检察建议从作为学习借鉴苏联“一般监督”的监督方式，到作为检察机关社会治安综合治理和预防职务犯罪的方式，再到成为诉讼活动中的非诉监督方式。从谱系脉络看，检察建议肇始于诉讼活动外的检察监督方式，由于法律监督属性的需要又进入到诉讼活动内。一方面，作为“法律守护人”，法律监督既包括对诉讼活动外的监督，也应包括对诉讼活动内监督。另一方面，检察机关对诉讼活动的监督，不能仅依靠抗诉等直接启动再审程序的强制性方式，且抗诉案件办理周期较长、司法成本高，而检察建议具有灵活性、司法效率较高的特点，能弥补抗诉的不足。在诉讼活动中，检察建议的出现，使得检察机关有条件根据案件事实需要，选择最合适的监督方式。这也体现了检察建议理念的变化，不是仅强调监督者的督促纠正，要逐步回归到“建议”的本意，从建议者的角度建议审判机关重新进行合法性审查。
（二）第二代：“法律守护人”“公益维护人”角色下的检察建议
检察职权具有法定性，需要立法机关赋予，虽然检察机关在履行法律监督职责中，本身就有维护公共利益的功能。但是，依法明确检察公益诉讼职权，则是经历了一个法治化过程，2012年《民事诉讼法》率先立法突破，2015年全国人大常委会授权公益诉讼试点，2017年《行政诉讼法》加入检察公益诉讼条款。自此，检察机关依法具有了“法律守护人”“公益维护人”的双重身份，检察建议作为检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序，出现在公众视野中。行政公益诉讼诉前检察建议的程序设计，是检察权对行政权的尊重和自身的谦抑。这同再审检察建议具有“异曲同工”之妙，再审检察建议是为了体现检察权对审判权的尊重，建议审判机关自我纠错，节约司法资源。
（三）第三代：“法律守护人”“公益维护人”“治理参与人”角色下的检察建议
检察机关不仅是法律监督机关，也是党和政府实施社会综合治理的机关，有法律监督与社会治理的双重职能。检察职权具有的社会治理功能，不仅有理论支持，社会治理检察建议的快速发展，也予以实践印证。从谱系图中看社会治理检察建议，它由督促纠正违法检察建议衍化而来。督促纠正违法检察建议一直是检察建议主要类型，第一代检察建议时进入到诉讼活动中，此后分成诉讼外和诉讼内，其中诉讼内的检察建议是再审检察建议和纠正审判程序违法检察建议，诉讼外的检察建议是督促纠正违法检察建议，这种情况一直延续到第二代，进入第三代，督促纠正违法检察建议进一步衍化为社会治理检察建议，于2019年被《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》）确认。
（四）检察建议的谱系发展启示
从谱系图可以看到检察建议起源虽然是“一般监督”，但随着“一般监督”被取消，检察建议作为一种非诉监督方式予以保留。第一代检察建议主要是检察机关在诉讼内和诉讼外履行法律监督的督促纠正违法方式，第二代检察建议则不仅是督促纠正违法，还具有公益诉讼诉前程序的设计。进入到第三代，社会治理检察建议的出现，检察建议成为“抓前端、治未病”，积极参与社会治理、推进诉源治理的监督方式。可以说，从这些主要检察建议类型的产生、发展来看，有的是从传统检察建议衍变而来的，如社会治理检察建议、再审检察建议、纠正违法检察建议，有的是在发展进程中，伴随着新检察职权的出现，催生出的新的检察建议类型，如公益诉讼检察建议。同样，也要关注到，即使同样都是从督促纠正违法检察建议衍变的社会治理检察建议、再审检察建议、纠正违法检察建议，它们的生成缘由、发展脉络也是完全不同的。
如同家族谱系，家族中的每个人是有个性的，要尊重个体差异。检察建议“家族”也应尊重各类型检察建议的独特构造，进行分类发展。以社会治理检察建议为例，不同于再审检察建议由民事检察部门制发，公益诉讼检察建议由公益诉讼检察部门制发，社会治理检察建议天生具有综合性，各个业务部门都可以制发。而且，关于社会治理检察建议并没有规定在“四大检察”各自的监督规则中，而是单独规定在《工作规定》中。这为社会治理检察建议的未来发展提供了新思路：社会治理检察建议的管理和运行，不一定非要依托具体检察业务部门，可以探索成立专门负责社会治理检察建议的综合管理部门，以更好地体现社会治理检察建议的独特构造和综合治理功能。
需要说明的是，谱系图中的检察建议是按照《人民检察院组织法》《工作规定》等有关检察建议的官方文件中的名称确定的，实践中还有一部分检察建议，诸如纠正行政违法行为的检察建议，因法律制定和修改的滞后性，这些检察建议的新类型还未及时纳入法律规定中，所以实践中有些被吸收在社会治理检察建议中办理。这种将社会治理检察建议作为兜底类型的做法，不仅混淆了社会治理类检察建议和法律监督类检察建议的区别，也客观上引发社会治理检察建议的滥发，致其“刚性”减弱。未来既要把握检察建议谱系中各个代际的基因属性，更要尊重不同类型检察建议的变异特点，依法规范第四代检察建议的分类发展方向，才能反作用于检察职权的变革，孕育出符合“治理参与人”角色定位的社会治理检察职权。
三、检察建议的分类发展构想
（一）检察建议的类型及分类标准
三层次分类法能够破解分类难题：一是同一层次间的分类，不存在重合或包含关系；二是兼顾了检察建议的性质、功能，也能间接反映检察建议类型间的遗传关系。可以说，检察建议分类图是检察建议谱系图在检察建议类型中的“投影图”（见图2）。
图2 三层次的检察建议分类图
1.第一层划分标准是检察建议的性质。检察建议的大类（第一层分类）可分为法律监督类检察建议和社会治理类检察建议，法律监督类检察建议主要是第一代和第二代的检察建议，是检察机关作为“法律守护人”“公益维护人”在诉讼内外开展法律监督的一种非诉监督方式，目的是督促纠正已经发生的违法行为，是对合法性问题的法律监督。而社会治理类检察建议，是在第三代检察建议中才予以确认的，是新时代下检察机关践行习近平法治思想、推进国家治理体系和治理能力现代化的产物，落实“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前段、治未病”中的“抓前端、治未病”的要求。
2.第二层划分标准是被建议对象。不同的监督对象，有其自身的特点和需求，其对待检察建议的态度也是有所区别的，此种分类能够帮助检察建议“精准把脉”，结合被建议对象的特点和需求，具体问题具体对待，制作最适宜的检察建议，进而提高被建议对象的接受度，实现“靶向发力”，保证其对检察建议的有效回复。
3.第三层划分标准是检察建议的内容。如果说第一层、第二层的划分主要是从理论上划分，有助于理论研究，第三层划分则应从检察办案的实用出发。在第三层划分，依据检察建议的具体内容，对检察建议再细化。检察机关在办案时，可以结合检察建议内容，按此分类精准选择需适用的检察建议类型。
（二）检察建议的分类发展构想
1.对检察建议分类发展的设计构想。从第一层分类看，不同于法律监督类检察建议由特定的检察业务部门制发，社会治理类检察建议具有普适性，各个检察业务部门都可以制发。党的二十大报告强调，“完善社会治理体系”“健全共建共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。检察机关作为国家的法律监督机关和保障国家法律正确实施的司法机关，责无旁贷要在社会治理当中有效发挥检察职能，检察职权也应随之拓展。第三代检察建议，检察机关不仅是“法律守护人”“公益维护人”，也是参与社会治理、促进诉源治理、“抓前段、治未病”的“治理参与人”。正如，“公益维护人”角色下，国家立法肯定了检察机关具有公益诉讼职权。“治理参与人”角色下，要真正发挥好角色定位，检察职权也必须拓展，肯定社会治理作为一项检察职权，并通过国家立法予以确认。有学者提出，一些欧盟国家的检察机构享有广泛的社会事务干预权，我国检察机关的职权范围也应从诉讼领域拓展至社会治理领域。
社会治理类检察建议不同于法律监督类检察建议，它不是检察机关履行检察职权中可供选择的一种监督方式，从某种意义上说，检察机关制发社会治理检察建议就是履行检察职权。况且，从检察建议谱系图来看，虽然“一般监督”被取消，但是检察建议的方式仍可以被保留下来，也就是说检察建议可以作为一种职权而单独存在。具体来说：（1）社会治理检察建议可以成为一项检察职权，一方面，它具有综合性，各个业务部门都可以制发，这种综合性同未成年人检察、知识产权检察保护的综合保护履职，具有相似性，都具有专业性和综合履职的特点，仿效未成年人检察工作办公室和知识产权办公室的设立，也可以成立专门负责社会治理类检察建议的检察部门。（2）法律监督类检察建议需要依附于具体检察职权，是检察机关在履行检察职权过程中，根据监督情况需要选择的一种非诉监督方式。不同于法律监督类，检察机关制发社会治理类检察建议，就是在履行社会治理检察职权，针对在履行法律监督中发现的普遍性、苗头性问题，通过履行社会治理检察职权，建议相关治理主体自我纠错，从而发挥“治理参与人”的角色功能。
基于不同类型检察建议的特点，未来要增强检察建议的“刚性”，要分类发展：法律监督类检察建议更倾向于“监督”本质，其自带刚性。针对法律监督类检察建议，依托于检察建议后续的抗诉、提起公益诉讼等程序，可以在进行合理评估的基础上，针对被建议机关无正当理由不及时回复或不采纳检察建议的，要依法启动后续的诉讼程序，督促其纠正违法行为。社会治理类检察建议更加强调“建议”的沟通、协商本质，但是没有立法保障的“建议”，很难让被建议单位“心服口服”，要从根本上解决社会治理类检察建议的刚性问题，从立法层面予以保障是最有效的。应将社会治理检察建议作为一项法定的检察职权，真正从根本上提升其刚性，既有建议的“柔性”，又有法定职权“刚性”的保障，这是社会治理检察建议的未来发展方向。
2.对检察建议规范化的设计构想。按照“总——总——分”的原则，在有关检察建议的官方文件中逐步建立起同三层次分类相适应的检察建议规范体系。第一个“总”是指在法律层面，《人民检察院组织法》第21条明确了检察建议是检察机关的法定监督方式，这是总原则，解决了检察建议的合法性问题。第二个“总”是指在综合性规定层面，《工作规定》是关于检察建议的综合性规定，应该体现综合性，在其中规定检察建议的第一层、第二层类型。“分”是指在实践操作层面，检察建议的第三层类型，依据建议内容，规定在涉及各个业务的相关司法解释中。
在未来的第四代检察建议中，需要修订《工作规定》等有关检察建议的规范性文件，依法推动检察建议的分类发展，关于第一层的划分，涉及检察机关的性质定位，从现行《工作规定》第2条能够自然推导出其可分为法律监督类和社会治理类，无需再单独强调，不用新增内容。《工作规定》应重点规定第二层的分类，针对不同建议对象对检察建议进行分类。《工作规定》关于检察建议的类型，不应采用列举式，应采用概括式规定，如规定“检察机关在履行职责过程中，可以依法对审判机关、执法机关、行政机关、涉案企业，以及相关社会治理主体等制发检察建议。”概括式分类有三大优点：一是概括式描述检察建议的类型，体现了《工作规定》的综合性规定的特点；二是随着检察建议的发展，其类型还会增加或减少，这为以后发展留有余地；三是针对现有“五分法”，学术界已有探讨和反思，这是对一些建议和不同声音的回复，能够凝聚共识；第三层划分的具体类型应规定在人民检察院具体业务的监督规则中。另外，关于社会治理检察建议的规定，因为其同其他类型的检察建议还存在交叉适用的情形，社会治理检察建议天生具有综合性，各个业务部门都可以制发社会治理类检察建议，应将其在检察建议综合性规定的《工作规定》明确具体适用情形等，更为适宜。
随着中国式现代化新命题的提出，检察建议制度需要在中国式现代化背景下进行动态调整和优化进阶。通过检察建议谱系图的构建和分析，溯源检察建议与检察职权的互动关系，揭示检察建议发展的内在规律性，预测检察建议的发展趋势。未来，只有在坚持检察建议法律监督基本属性的基础上，顺应检察建议的分类发展趋势，方可早日实现下一代的优化进阶，实现检察建议从办理到治理的延伸，建成具有中国特色的检察建议谱系。
