高质效办理每一件行政公益诉讼
检察建议的实践路径
杨宁 史惠文*
高质效办好每一个行政公益诉讼检察建议，重在“高质效”，难在“每一个”，而基础和着力点也在“每一个”。只有每一个检察建议都高质效，才能促进社会治理现代化的整体高质效。
一、高质效办好每一个公益诉讼检察建议的价值标准
行政公益诉讼检察建议是办理行政公益诉讼案件的重要方式之一，检察机关在提起行政公益诉讼前向行政机关提出检察建议，形成以公共利益是否得到维护为根本衡量标准的“软性”灵巧的诉前程序与“刚性”后盾的诉讼程序两个单元，体现为既相互独立，又互为支撑、相互衔接的“检察建议、行政公益诉讼”二元互助监督模式。实践中，行政机关的诉前整改率始终保持高位，行政公益诉讼诉前回复整改率逐年提升，绝大多数案件通过检察建议予以解决。进一步提高行政公益诉讼检察建议的质量，对提高办案质效起着极为重要的作用。
（一）坚持实体与程序质效的有机统一
一是办案程序要严。必须守住严格依法办案的程序底线。遵循《人民检察院公益诉讼办案规则》，保证案件办理的各个阶段都经得起检验；二是办案效果要实。办案实效是对维护公益最直观的反映，行政公益诉讼诉前检察建议要切实可行，整改过程要聚焦公益保护。民事公益诉讼的诉讼请求要契合公益保护的目的；三是办案途径要优。办案方式不仅仅局限于检察建议一种方式，要根据具体问题具体分析，重视起“诉”的司法价值。
（二）坚持遵循规律，强化“诉”的履职引领
检察公益诉讼是以诉的方式履行法律监督职责、解决公益损害问题，要求在办案中牢牢把握违法性和公益受损这两个前提，防止越位履职、越界监督和越权办案等滥权行为。要求正确理解和把握督促之诉而非追责之诉、平等之诉而非地位之诉、协同之诉而非博弈之诉等工作定位所蕴含的职权与诉权、诉前与诉讼、诉讼与诉源之间的内在联系，在遵循诉讼规律的前提下充分发挥检察公益诉讼的制度优势。高质效办好每一个公益诉讼检察建议，更要注重可诉性分析，强化“诉”的制发、跟踪督促引领，增强检察建议的精准、高效。
（三）突出“精准性”“规范性”
在司法理念、知识储备、业务能力不断提高适应新形式和新要求，树立高质效办案理念，由粗放式办案向精细化发展向高质效转型。在行政公益诉讼检察建议制发层面，依据行政机关法定职责把握明确行政机关职权范围的相关文件，实现监督对象的精准。检察建议文书的规范制作总体做到内容完整、说理充分、法律适用准确、建议合理、语言规范。建议内容要具有针对性、可行性、有效性，确保行政机关在规定职权内履职，实现公益有效保护。同时，检察建议要与诉讼相衔接，为未来以“诉”的方式实现维护公益目的做准备。
二、紧紧围绕在程序上让公平正义更好更快实现，强化协同共治，共绘社会治理同心圆
（一）设立治理锚点
结合已办案件分析治理难点，筛选出损害国家及社会公共利益较为集中的领域进行重点关注。针对可能存在的损害公益的潜在威胁和风险通过督促行政机关加强执法检查工作等方式发挥多主体协同、多元治理优势。针对已受损的公益，率先通过检察建议完善行政机关履职工作的不足。将检察建议的办复情况纳入法治建设、平安建设等考核，构建起“党委领导、府检联动、多方参与、司法保障”的检察建议工作格局。
（二）建立诉前治理效果评估机制
判断行政机关是否已经按照诉前检察建议的要求完成治理义务的标准不单单仅是看行政机关的回复内容和整改举措，更要看其整改后是否达到了应有的治理效果。要从履职行为和治理结果两方面，抓住评估重点环节，建立健全相应的评估机制。一是评估回复的时效。检察机关需要审查行政机关是否在规定或建议列明的回复期限内履行整改回复义务。这里的回复日期应当以检察机关收到的时间为准。二是评估整改内容的全面性。检察机关需要审查行政机关回复的内容，逐一比对实际整改内容与发出建议内容是否一致。若发现回复的内容存在漏项、没有可行性或者缺少印证材料时，认定为履职不到位，需要与行政机关进行问题反馈，要求整改。三是对整改结果进行评估，审查受损公益是否确实得到有效恢复。
（三）加强与行政机关建立双向协作机制
加强与行政机关的协同配合，在达成合作治理共识方面加强与行政机关的思想交流，从线索移送、信息共享、区域协作方面搭建协作平台，建立信息共享、情况通报、线索移送、证据收集、结果反馈等沟通协作机制，以“我管”促“都管”。
（四）强化数字赋能，拓展行政公益诉讼检察建议场景
利用数字化手段加强上下级检察机关、检察机关内外部之间的融合贯通。利用数字检察+公益诉讼监督，打通数据壁垒，从案件发现、办案辅助、质效跟踪进行全流程监督应用。大数据模型在检察公益诉讼中的应用，拓展行政公益诉讼检察建议场景，让检察建议从个案拓展到类案监督一直到领域治理。模型的推广应用实现跨部门跨层级的业务协同，实现行政公益诉讼从被动监督到能动检察的新跨越。
三、紧紧围绕效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义，持续提升检察建议刚性
（一）推动检察建议由柔性监督向刚性监督的转变
实现检察建议由柔性监督向刚性监督的转变，要在立法上寻保障，在规范上下功夫，在落实上做文章。首先要解决立法问题，在制度层面得到强有力的支撑。其次，要加强内部监督，检察建议的制发充分考虑检察建议是否精准化、规范化，其立项是否合理、建议内容是否可行、论证是否充分，制发依据是否合法、检察建议制作是否规范、审核是否具有实质性、审批流程是否完整。采取多样化送达方式，吸收人大代表、政协委员、人民监督员等中立第三方充分参与到检察建议送达中来，不仅可以扩大检察建议的知晓范围，还能增强检察建议的严肃性和权威性。
（二）推动检察建议从“办理”走向“办复”
打通检察建议落实的“最后一公里”，真正形成完整的工作闭环。与党委、政府达成建立办复机制的共识，以办复情况通报等方式，主动融入社会治理大格局。建立相关工作指引，对回复期限、异议期限、异议复核程序等进行列明。要求案件承办人在采取询问、走访、召开联席会议等方式的基础上定期跟进整改情况，遇到的问题和困难及时进行沟通协调。通过进行现场核查、回访督查积极督促和支持被建议单位更好落实检察建议。
（三）加强以案释法，不断凝聚社会治理法治化合力
社会公众力量是强大的，通过探索建立“网格员+公益诉讼”合作配合机制，聘任网格员担任公益监督员，拓宽线索来源渠道。与社会团体加强协作，邀请行政机关业务骨干、专家学者、公益诉讼志愿者等参与和监督办案。邀请特邀检察官助理、人民监督员、“益心为公”志愿者等参与公开听证，让多方位监督融入社会治理全过程。积极组织开展专项宣传，将检察故事与普法相结合，发挥宣传带动作用，让社会公众通过公益诉讼共同参与社会治理。
