完善社会治理类检察建议工作的思考
刘勇*
针对目前社会治理类检察建议制发过程中存在的问题，检察机关应着眼社会治安综合治理，把“当下治”与“长久立”结合起来，秉持以人民为中心的司法理念和服务国家中心工作的大局意识，坚持高起点站位、高标准建制、高质量监督、高质效拓展，以永远在路上的韧劲持续推动检察建议工作高质量发展，切实增强建议刚性，促进检察建议工作向纵深方向拓展。
坚持高标准建制，小切口、点突破、面铺开
（一）积极建章立制，完善制度规范
检察建议的规范化是其刚性作用发挥的内生动力，目前检察建议制发已有相关工作规定，在此基础上，检察机关应当谨慎探索，科学规划，针对不同检察建议制定专门性的检察建议制度规范，结合不同社会治理检察建议制发领域，探索构筑全方位、多维度支撑配合机制。如通过加强沟通协作，巩固地方性规定对检察建议的保障作用，并根据实际工作需要，尝试与本地区重点领域的相关部门达成协议或出台联合意见，形成小范围外部支撑。再如，可以探索建立辖区重大检察建议向同级政府、人大同时报备制度，及时报告检察建议制发及回复情况。对于被建议单位在落实过程中遇到困难，需要检察机关予以支持配合的，及时提供力所能及的支持和帮助；对于被建议单位不认真落实整改的，则由同级政府和人大责成整改，构筑全方位支撑体系，提升检察建议“刚性”。
（二）强化理论研究，加强队伍建设
一方面建立检察建议研究专门课题组，围绕检察建议线索发现与调查、文书规范化建设、强化社会治理、构建行刑衔接机制等多方面开展专题研究，强化顶层设计，狠抓制度落实、线索发现、长效机制建设，切实推进检察建议纵深推进。另一方面强化队伍素质提升，通过岗位练兵、技能比武、讲座培训等方式，切实提升检察队伍发现问题、提出问题、说理论证、文字表达和解决问题的能力，增强检察建议制发水平，提升检察建议刚性实现的内生动力。
（三）建立检察监督事项“案件化”办理模式
正如有论者指出，检察建议功能的发挥不能建立在沙滩上，只能建立在体制机制上，因此建立规范完备的检察建议制发流程是当务之急。一方面完善检察建议“案件”办理流程，各院可根据各自实际制定案件化办理的操作指南，对于社会治理类检察建议的线索发现、调查核实、提出建议、跟踪问效、报送备案、结案归档等制定统一办案模式，并规范统一业务应用系统的填录工作，督促办案检察官及时填录检察建议的采纳情况，并上传回函；另一方面规范制发程序、强化内部审核，各级院应当制定规范性文件，明确需要报主管检察长或检察长批准决定的事项，在此基础上要求各业务部门检察官严格遵循报批手续，及时报相关领导审批决定，同时主管检察长或检察长也应遵循程序要求，及时审批，切实实现审批流转规范有序。
坚持高质量监督，强化精准监督
（一）提高检察建议文书的质量
高质量的检察建议文书是实现检察建议刚性的内在要求，因此需要以刀刃向内的勇气和决心切实提高检察建议的制发质量。具体而言，各业务部门检察官在办好个案的同时，要深挖个案背后深层次的社会治理问题，同时要注重从个案到类案的拓展，发现区域或行业内普遍性、倾向性治理问题或管理监督漏洞，经过全面深入的调查研究，并就相关问题与拟被建议单位充分沟通，认为符合最高检规定的可以制发社会治理类检察建议的6类情形，应当提出有针对性的检察建议，同时应当增强检察建议文书的说理性和论证性，以及建议内容的可操作性，切实增强文书严肃性和公信力。
（二）规范检察建议制发的程序
检察官在履职中发现有应当制发社会治理类检察建议的情形时，应当严格遵循“调查核实—起草检察建议文书—报送法律政策研究室审核—报送检察长（副检察长）决定—以院名义制发并送达检察建议文书—报送上级院对口部门备案”的程序要求。此外对于有重大社会影响或涉及某一行业领域的重大问题，还应同时报送其相应上级机关或行业主管部门，并可探索与相关行业主管部门会签规范性文件，共同商定检察监督事项部署和预防工作，强化行业内部规范整改，并推动建立行刑衔接机制，加强线索流转，共同解决违法事项发现难、调查难等问题。
（三）完善检察建议文书的送达和备案机制
一是建立检察建议信息公开平台。充分利用“三微一端”等新媒体平台，实现检察监督信息网上查询，检察建议信息网上发布，检察建议文书网上公开，为群众查询、了解检察建议信息提供便利。二是完善检察建议送达制度。可以采用宣告送达、约谈送达等送达机制，建立检察建议工作室，部分院在条件不能满足的情况下，可先用公开听证室代替，作为检察建议公开宣告、公开回复的场所，可邀请民意代表、专家学者、相关社会组织等参加，充分听取其意见，也为检察建议的贯彻落实提供支撑。公开送达采用“宣读检察建议书—示证—送达并接收—被建议单位发表意见—第三方代表发表意见”的程序进行。三是建立向人大备案和报告工作的常态机制。一方面积极争取人大监督，在制发检察建议时及时向同级人大备案并做定期报告，邀请人大代表视察、旁听检察建议宣告工作，另一方面推动人大出台加强和规范检察建议工作的规范性文件，明确检察建议的范围、效力等，确保检察建议效力实现。
坚持高质效拓展，强化跟踪问效、跟进监督
（一）完善异议处理机制，强化跟踪落实
确立异议处理机制，被建议单位在一定期限内可提出异议，制发单位应当进行复核，如果认为异议成立的，应当修改检察建议并撤回，如果认为异议不成立的，应当说明理由。通过保障被建议单位的程序参与权，切实增强建议的公开性和公正性。实行“谁制发，谁跟踪”的监督模式，要求办案检察官建立检察建议工作台账，在制发检察建议后定期回访被建议单位，并将回访情况如实记录，对于及时整改并予以回复的，视情况开展座谈交流，并探索建立长效联系机制，对于建议制发两月内未回复是否整改的，及时跟进了解情况。
（二）借力监督，合力补强检察建议制度成长
针对检察建议特点实行分渠道报告制度，即对于重要、年度检察建议整体情况通过当地党委政法委向同级党委报告，对于涉及行政机关、国有企事业单位的检察建议，向同级纪委监察委报告并探索建立协作监督机制，对于向政府职能部门发送的一般性问题的检察建议，向当地政府办公室抄送。对被建议单位在落实建议过程中存在的困难，应及时向同级党委、人大等部门报告，或者利用检察一体化优势由上级检察机关向被建议单位的上级单位报告，切实将问题解决，确保建议强制性和刚性实现。
（三）完善检察建议工作管理机制，增强规范化水平
一是科学设置考核指标，倒逼检察官主动跟进监督。对于发现社会治理问题并提出检察建议，跟踪督促被建议单位落实整改的，纳入办案质量考评中，实行按件计分，同时强化案件抽查工作，实现以可衡量的利益分配制度倒逼检察官强化跟进监督力度，增强建议刚性。二是建立专项工作机制。结合区域特点和检察工作重点，将检察建议工作嵌入具体工作中，如结合“扫黑除恶专项整治”“服务保障民营企业改革发展”“行政争议实质性化解”等系列活动，深入挖掘社会治理问题并研提检察建议，从而与相关活动形成一体化工作机制。三是强化案例指引和类案指导作用。一方面积极举办精品检察建议评选活动，梳理总结典型案例，发挥典型案例的示范指引作用，切实提升检察建议工作规范化水平，另一方面探索建立一体化类案监督机制。利用检察一体化优势，由上级检察机关向被建议单位的上级部门或行业主管部门提出类案检察建议，从而实现“办理一案、治理一片”的效果。
