检警海上刑事侦查监督与协作配合机制研究

柳涛 夏海滨^*

21世纪以来，我国发展海洋经济、维护海洋主权的意识逐步增强，提出海洋强国战略和构建海洋命运共同体倡议，组建以中国海警局为核心的海洋执法主体、颁布涉海法律，构建海上行政执法与刑事司法衔接机制等举措，切实维护了我国海洋主权。但从实践看，仍存有不少问题。为此，本文以检警海上刑事侦查监督与协作配合机制为视角展开论述。

一、检警海上刑事侦查监督与协作配合机制的概念

（一）海洋刑事检察的概念

海洋刑事检察，作为刑事检察的下位概念，限于海洋这一特殊区域，是指“人民检察院按照法律规定，对涉海刑事侦查活动和人民法院的涉海刑事审判活动是否合法进行的监督检察。”其内容与陆上普通刑事检察无异：一是审查提请批准逮捕的案件并决定是否批准逮捕；二是审查移送审查起诉案件并决定是否提起公诉或不起诉，对决定提起公诉的案件出席法庭支持公诉；三是对侦查机关（部门）侦查活动、人民法院刑事审判活动是否合法进行监督，对刑罚执行和监管活动进行监督；四是对发生法律效力的判决裁定认为确有错误的，按照审查监督程序提起抗诉。

（二）海上刑事侦查监督的概念

海上刑事案件侦查，作为侦查的下位概念，即海警机构办理海上刑事案件所进行的专门调查工作和采取有关强制性措施的活动。海上刑事侦查监督是指检察机关对海警机构侦查活动是否合法依法进行的监督，其内容与陆上普通刑事侦查监督内容无异。

二、检警海上刑事侦查监督与协作配合的属性

侦查监督与协作配合，其本质是如何处理检警关系、如何平衡侦查权和监督权的关系。

二者的关系主要有三种观点：第一种，当前既有的侦查监督模式不应有大幅度变革，符合宪法定位和实践要求，但是应当加强或完善监督手段和监督方式，如建议侦查机关对人和涉案财物采取强制措施前要经检察机关批准。第二种，要对目前侦查监督模式进行根本性变革，应参照西方英美国家经验，修改法律关于审查和批准逮捕由检察机关统一行使规定，将侦查中包括搜查、扣押、技术侦查以及拘留、逮捕强制措施统一交法院审查和批准。第三种，当前侦查监督效果存在不足，主要原因是侦查机关自身封闭、秘密，要改变这一现状，需对检警关系进行改变，由分工负责、互相配合、互相制约模式改为检察领导侦查、侦查服从检察的模式。

在我国司法制度中侦诉分工配合、互相制约、互相监督模式未发生变化的情况下，如实行“检警一体化”“侦诉一体化”，使侦查监督主体与侦查主体混同，将导致宪法确定的检察机关对侦查机关的法律监督的落空。在审判为中心背景下，检察机关、侦查机关（部门）同样是侦查和指控犯罪的“大控方”，但检察机关另负有侦查的监督职能，其防止侦查滥用权力,因此二者并不矛盾。实践中要关注：一要深刻认识检察监督在刑事法治中的特殊功能作用，构建严密法治监督体系，把程序正义和实体公正放在同等重要位置。二要贯彻双赢多赢共赢监督理念，监督与制约不是水火不容关系，而是相辅相成的关系。三要构建审查+追诉+监督有机统一的刑事诉讼主导责任机制，发挥检察机关诉前主导、审前过滤、庭审指控作用，构建以证据为中心的新型检警关系，形成大控方格局。

实践中，浙江省侦查监督与协作配合机制模式为省检察院、省公安厅出台文件，要求完善重大疑难案件听取意见、联合督办、业务研判通报、联席会议等机制，合理构建规范高效的执法司法制约监督体系。立足检察监督办案职能，通过介入引导侦查，完善捕前诉前会商机制，实现审查监督关口前置。健全完善信息共享与通报机制，依托平台信息共享挖掘监督线索、规范侦查行为，实现办案监督全流程、全覆盖、全留痕。这一实践，贯彻了最高检、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》的要求。虽然该机制是检察机关与公安机关间的，但亦适用于海警机构。

综上，当前诉讼制度改革背景下，检警侦查监督与协作配合的关系进一步明晰，也为侦查监督与协作配合机制的完善提出了明确的思路，并非“检警一体化”，亦非“侦诉一体化”，而是多项职能的有机统一体。

三、现有检警海上刑事侦查监督与检警协作的实际探索

限于篇幅，本文仅就《通知》（海警〔2020〕1号）发布以来，沿海部分省市检警协作机制的探索情况予以分述。

由此观之，驻海警检察官办公室主要履行以下职能：了解海警机构的检察需求，为两家深化合作，共同研究解决司法实务问题提供便利，获取海警执法立案监督、撤案监督等监督线索，应海警机构要求提前介入重大、疑难、复杂海上刑事案件，积极引导侦查取证，提高取证精准度和效率，为批捕和起诉打好基础。

四、检警海上刑事侦查监督与协作配合的现状与问题

（一）传统侦查监督理念未改变，未形成动态监督格局

司法实践中，检察机关对海警机构大多以书面审查为主进行侦查活动监督，监督存在：“配合”大于监督，局限于书面审查证据，审查鉴定意见，听取律师意见“表面化”等倾向，“重打击轻保护”“重配合轻制约”“重办案轻监督”理念未转变。同时，海警局、海警工作站分属市、县单位，而案件多以海警局名义办理，基层检察院存在无力监督等问题。

（二）海上侦查程序法依据缺失，限制监督成效

海上刑事案件具有高度暴利性、群体性、流动性、常态性的特点，导致海上刑事案件侦查比陆上刑事案件侦查难度更大，如海上贩毒案件中，一旦被海警发现，嫌疑人可能会将毒品抛入海中，导致毒品证据灭失；又如5.6海上特大抢劫案中，嫌疑人将油船拖翻，由于船体长时间浸泡，导致现成勘查未获得有价值的痕迹、物证。海上侦查中，在扣押、搜查、辨认活动中见证人见证问题能否以同步录音录像代替、对易变质腐烂等证据的保管和转移的程序性规定等，未与陆上侦查程序相区分。

《刑事诉讼法》《公安机关海上执法工作规定》《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律法规尚未区分陆上和海上侦查，也未出台海上刑事案件诉讼特别程序法和海上刑事案件刑事诉讼规则等法律规定，适用“陆上”标准来开展对海上的侦查监督，未免要求过高，将导致很多证据被排除，进而影响指控犯罪。同时，检察人员对涉海法律法规和海上侦查程序不甚了解，存在“外行”监督“内行”之嫌，监督效果可想而知。

（三）海警执法能力水平尚欠缺，侦查监督开展较少

中国海警局统一进行海上维权执法，执法范围大幅度增加，现职能整合上仍存在不少问题，熟悉刑事侦查法律和程序的人员缺乏，较多履行行政执法权，存在重权力行使轻程序保障、滥用权力、权力寻租等情况。受制于海警机构隶属关系，地方监督机关，如人大及其常委会、监察委、法院、检察院，对其的监督合力未形成。从全国部分已办或在办的（涉海）非法采矿犯罪、掩饰、隐瞒犯罪所得犯罪等案件梳理中发现，海警侦查人员存在询（讯）问时未有两名侦查人员在场或签名、航海日志、AIS、作案用手机、涉案货物物品等未依法进行扣押、保管、提取、涉案物品未依法采样提取、送检、委托鉴定和检材送检程序、鉴定意见告知程序与法律规定不符、案件未审结前处置涉案款物等诸多问题，暴露出海警侦查人员的侦查技能、侦查意识与程序规定仍有不少差距。受制于上述情况，实践中更多强调检警打击犯罪职能的一体化，更多强调引导海警机构取证、对瑕疵证据予以补正、构建指控犯罪的证据体系、确保案件判决这一层次，而侦查活动监督和立案监督职能相对弱化。

（四）侦查监督手段单一，且缺乏刚性监督

从实践看，检察提前介入、引导侦查主要采取查阅卷宗的方式，主动参与案件侦破和勘察辨认少，导致对于侦查活动的同步监督作用没有得到有效发挥，事后审查式的监督难以发现侦查活动不规范、侦查时限不合法、关键证据丢失无法补正等问题。对立案监督、强制措施和带有强制性的侦查措施的监督上尚无法对侦查机关的侦查行为形成全面的监督和制约。同时，侦查监督仅是一种建议和启动程序权，不具有对实体的决定权力，口头或书面纠正违法、立案监督缺乏刚性，监督立案后立而不侦、侦而不结，提出纠正违法后纠而不改、屡纠屡犯的现象频发，检察监督对侦查权难以形成有效制约。

（五）派驻检察官办公室未实质化运作

就上述梳理的沿海各省检察机关在当地海警局设置派驻检察官办公室的运行情况来看，虽然有的地方与海警机构会签《关于加强检警协作配合的若干意见》等文件，列明了共同打击海上刑事犯罪、提前介入、数据联通与信息共享、联席会议与定期联动、生态修复、公益诉讼、法律监督等协作配合事项，但从实际运行情况看，大多停留在应海警机构要求对重大、疑难、复杂的海上刑事案件提前介入、引导侦查上，通过派驻检察官办公室实质化发挥侦查监督职能的案例较少。

五、检警海上刑事侦查监督与协作配合机制完善路径

（一）树立监督与协助有机融合监督理念

首先，应更新侦查监督理念。从事后监督向事前、事中监督转变，不能仅为监督而监督，应通过监督实现案件办理全过程的公平正义。树立双赢多赢共赢理念，不论加强监督制约还是强化协作配合，其根本目的都是把案子办好，让公安机关赢在依法、规范、高效开展侦查工作，让检察机关赢在依法全面履行指控证明犯罪职责上，并以双赢推动提升刑事案件质效，实现惩罚犯罪与保障人权并重。

如何以侦查监督与协作配合来彰显“互相配合、互相制约”。首先，应充分认识到侦查监督是对侦查活动的全流程监督，没有也不应该有检察监督的留白。其次，要充分认识到侦查监督不能是“包打天下”的监督，只能从方法论上做到有限监督。要提升监督质效，需处理好如下关系：一要坚持全面履行与重点履行相统一，要全面履行监督职能，又要考虑侦查活动中问题的轻重、危害大小，不能事无大小不加区别地都去启动监督，而是瞄准刑讯逼供、暴力取证、滥用刑事手段违法插手经济纠纷、违法采取侦查措施、严重侵犯当事人人身和财产权利等突出问题开展监督。二要坚持尽力而为与量力而行相统一，要坚持主动履职、能动履职，又要根据侦查监督工作实际，把有限的资源集中用于解决突出问题。三要坚持监督与配合相统一，要强化“敢于监督、善于监督”理念，又要依法监督、规范监督，维护侦查活动合法公正。

（二）完善提前介入、引导侦查机制

检察机关提前介入、引导侦查是适应“以审判为中心”诉讼制度改革、构建“大控方”格局而进行的机制创新。从司法实践看，各地检察机关进行了有益探索，积累了一定经验，如舟山市检察机关就扫黑除恶案件、5.14特大跨境网络诈骗案件系列案等均适用了提前介入机制。但从机制构建来看，大多停留在引导的范围、程序等方面，在机制探索方面尚无重大突破或创新。海警机构与检察机关的沟通衔接机制尚在摸索阶段，提前介入、引导侦查机制尚未成型。在机制完善层面，应明确如下几点：

一是案件范围，检警可协商确定提前介入的案件范围，如以影响大的涉外案件、特别重大、重大犯罪集团、定性有重大分歧、新型疑难复杂案件、社会舆论关注等案件为重点。

二是基本原则，坚持参与不干预、参谋不代替、指导不包办原则，介入侦查不能成为共同侦查，不是联合办案或指挥侦查，而是为了履行监督。

三是启动方式，可分为个案介入和类案介入，启动方式上可以通知介入和提前介入。如规定，对重大、疑难、复杂、敏感案件，海警机构可以主动商请检察机关以个案介入侦查；对于其他案件以主动抽查监督和被动依职权监督，如有当事人申诉、控告的及时开展监督，无申诉控告的案件，检察机关开展抽查监督；或利用检察大数据进行类案监督。

四是工作内容上，是对收集证据、适用法律提出意见，并开展监督。

在证据收集方面，一是对证据种类的引导，①引导收集危害结果的证据，包括法益被侵害的危险状态和实害结果两种；②引导收集因果关系的证据，即犯罪起因、动机等行为与结果的关系的证据；③引导查证行为人的行为是否具有侵犯法益的特征，收集证人证言、被害人陈述、鉴定意见、嫌疑人供述、物证等；④引导收集行为人主观状态的证据，查证有无故意或者过失；⑤引导收集是否存在违法阻却事由方面的证据，如年龄、精神状态、诉讼时效、正当防卫、紧急避险、意外事件、自助行为等阻却事由。二是对证据要素的引导，证据的合法性上围绕取证主体、取证程序，证明力上围绕证据载体、证据与案件事实的关联关系等。三是客观性证据优先原则的引导，重点引导收集客观性证据，包括物证、书证、视听资料、电子数据、勘验检查辨认等笔录、鉴定意见等，做到言词证据反映的内容有客观证据予以印证。四是证据全面收集原则的引导，从实践来看，侦查人员往往重视有罪证据、罪重证据的收集，而忽视了无罪、罪轻证据的收集，对辩护人及嫌疑人提交的有利于嫌疑人的证据不重视，在引导侦查中应加强该类反向证据收集的引导。

在适用法律方面，侦查机关的强项在于侦查取证，而检察机关的强项在于证据分析和法律适用。要求介入人员不仅要熟悉检察审查逮捕、审查起诉业务，还要对犯罪现场勘查、侦查措施策略、法医学知识、痕迹学、法律理论功底等的知识储备，才能做到引导侦查而非影响侦查，提出的建议既有针对性又有专业性，重点围绕现有证据的证据体系、提出补充调取证据意见、对瑕疵证据提出补证要求、对构罪标准、构成此（彼）罪及其需要的证据内容提出意见、对法律适用的冲突及解决提出专业性意见等。

（三）完善侦查监督与协作配合机制

2021年10月，最高检、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，要求检察机关在公安机关设侦查监督与协作配合办公室。但在最高检和中国海警局层面尚未出台侦查监督与协作配合意见，各地检察机关是在借鉴与公安机关设立侦查监督与协作配合办公室模式，探索在海警局或工作站设立办公室。在完善层面，提出如下建议：

一是由最高检与中国海警局出台意见，明确侦查监督与协作配合办公室开展工作的原则、职责范围、提前介入侦查的程序、监督的重点，形成检警共识。二是搭建案件信息双向互通机制，海警局定期通报海上刑事案件发案、报案、立案、破案、撤案、强制措施采取、治安处罚等情况，检察机关定期通报海上刑事案件办理进度、证据采信标准、瑕疵证据、法律适用、刑事政策等情况。三是将派驻作为延伸法律监督的触角，通过日常巡查、定期巡查、专项检察、个案监督等，就发现的轻微瑕疵、多发性普遍性问题、侦查违法行为等以口头或书面纠违、检察建议等形式开展监督。四是履行好提前介入引导侦查工作。五是实现派驻的常态化运作，要满足办公室规范化、实质化运行需要，不能只挂牌不见人，成为空壳办公室，要结合检察人员资源情况确定专职常驻、轮值常驻、定期当值等模式。另一方面，要选派高素质员额检察官，派驻履职作为检察机关培养、锻炼、选拔、考察优秀检察官的重要平台。六是建立完善考核机制，将办公室承担的提前介入、提前分流、移送监督线索、案件会商、联席会议等工作纳入考核范围，科学评价员额检察官的派驻工作量。七是从针对海警体制特点，完善派驻体制，建立北海、东海、南海三大海区分局检警侦查监督与协作配合指挥中心，由各海区海警分局及最高检共同组建指挥中心，设立日常联络机构负责统一协调各海区中心的运行工作；下属沿海各省11个海警支队、第一至第六直属局与相应省级检察机关设立联络机制，负责该省的侦查监督与协作配合办公室日常对接工作；地级海警局、县级海警工作站分别与属地的市县级检察机关建立派驻办公室。

（四）共建“大监督”格局

海警机构既作为国家武装力量受中央军委、军事检察监督外，又作为行政机关和侦查机关受权力机关监督、纪委监委监督、检察法律监督、法院司法监督、群众监督和舆论监督。从实践来看，存在各类监督主体各自为战、各管一定区域，未能形成监督合力，过分突出国家武装力量属性而不敢监督，个案开展监督乏力，监督流于形式，监督线索匮乏等等问题。笔者认为，应在“大监督”格局上有所探索和创新。首先，检察机关作为对海警行使侦查权的专责法律监督机关，要从自身职能定位出发，坚持监督主责主业，强化“办案中监督，监督中办案”理念，从提前介入、审查逮捕、审查起诉等环节入手，以侦查活动合法性、诉讼权利保障、立案监督、撤案监督等为重点，以口头或书面纠违、检察建议、瑕疵通报等多种形式开展全方位监督，探索对强制措施适用和执行、捕后诉前侦查行为、查封扣押冻结等程序适用等空白领域的监督。其次，要发挥法院司法监督功能，检察机关将案件提起公诉后，法院在审理过程中勇于通过非法证据排除、通知侦查人员出庭作证等形式进行司法监督。第三，检察机关要寻求外力，借鉴检察机关与地方人大及其常委会、党委政法委达成的支持监督意见，推动地方人大及其常委会、党委政法委将权力监督、执法监督的触角延伸到海警队伍，并将支持检察机关对海警开展法律监督作为一项重要内容，纳入平安考核，强化检察监督刚性。第四，加强宣传，强化群众监督和舆论监督效力，以执法公开、公开听证、公开答复等形式让人民群众对办案享有知情权，重点宣传检察受理人民群众对海警执法办案不公的控告、申诉，让人民群众知晓海警职能。第五，要强化前述多项监督渠道的有机整合，建立监督融合、配合、协调机制，形成“大监督”合力。

（五）完善“两法衔接”机制

无论是海警机构组建前还是组建后，涉海行政部门在执法信息的共享上未形成良性机制，导致各涉海行政部门无法形成执法合力，海上刑事案件侦查中信息移送机制更为缺乏。如实践中，海洋生态环境保护职责因责任主体不明、追责机制不完善而落空，涉海行政部门在维护海洋环境公益方面并没有太大的履职压力。从涉海环境污染案件看，尚无一例由涉海环境主管部门移送海警或地方公安机关从而追究相应行为人刑事责任的案件，很大一个原因就是“两法衔接”不畅。

在“两法衔接”机制的构建上，应坚持分类原则：一是完善海洋行政执法机构与海警的行刑衔接机制，原先条块化的海洋执法体制，在海警机构组建后，并未根本改变，且各职能部门掌握自身行政执法数据，与海警机构的数据共享机制并未打通，因此应首先完善涉海部门行政执法信息与海警机构刑事执法信息共享机制，规定从行政案件立案、调查、破案、查处及是否涉嫌违法犯罪的信息实现共享。二是海关缉私与海警之间的侦查协同机制，海关缉私和海警均办理海上刑事案件，其内部执法数据应予以打通、共享。三是实现检察机关与海警机构的执法数据的共享，在完善前述两类执法数据共享机制的基础上，要同步引入检察监督，实现检察机关对行政执法、刑事执法信息掌握，实现办案流程的全流程监督。当前最需要解决的是如何通过侦查监督与协作配合平台，授予派驻检察官登录警务信息综合应用平台的权限，有权限查询诉讼阶段、文书流转、证据和涉案财物情况、强制措施决定等内容，为防止检察官滥用平台权限，可通过技术实现查询的回溯性。

（六）完善侦查监督的法律后果，增强监督刚性

要切实改变检察机关监督乏力的现状，应从立法层面强化侦查监督的制度刚性。如在法律或联合文件中明确：在监督与协作配合过程中，对于检察机关提出意见的案件，海警机构应当全面介绍案件情况，提供证据材料，及时向检察机关通报侦查进展情况；对于检察机关提出意见建议的，应当记录在案，并按意见建议收集、固定证据，完善证据体系，如无法完成收集固定任务的，应书面说明原因；对于检察机关提出的证据瑕疵或侦查活动违法行为，应当及时补正；规定纠正违法通知书和检察建议书必须在规定时间内答复，并将落实情况作为后续跟进监督重点，如海警机构不履行职责或不予整改的，检察机关有进一步监督的权力，或探索提级监督；赋予检察机关对侦查违法行为的调查权，并赋予相应的调查手段，重点调查违法侦查行为背后是否有司法工作人员涉嫌犯罪问题；检察机关对拒不听从侦查引导取证意见而导致案件不能及时侦破、不能顺利起诉、不能有效判决的侦查人员有启动惩戒程序和决定如何惩戒的建议权，具体可采取“检察建议书”“纠正违法通知书”等形式；赋予受惩戒的侦查人员有申辩的权利，并规定如经通知仍不整改的，可以向上级检察院报备，并由上级检察院向同级侦查机关通报程序。