检察机关在法治化营商环境建设中的职能作用
丁宏伟 侯法一*
2003年，世界银行发布第一份《营商环境报告》，自此后“营商环境”这一概念逐步进入国人视野并为公众所认知。营商环境这一概念问世之后，成为投资者选定投资对象的重要参照标准。在多元竞争和动态发展的市场经济条件下，营商环境涉及政治因素、经济因素、法律因素、文化因素等多方面因素。习近平总书记指出法治是最好的营商环境。营造一流营商环境的众多制度安排最终都汇聚到一个最根本的问题上，即“法治”，依法而治和良法善治的状态是良好营商环境之精髓。
一、法治化营商环境建设对检察机关履职的需求
（一）检察机关参与法治化营商环境建设的内在逻辑
1.法治化营商环境建设是检察机关的重要任务
检察机关是政治性极强的业务机关，也是业务性极强的政治机关。2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求检察机关“服务保障经济社会高质量发展”“依法维护企业合法权益”。而营商环境是促进经济社会高质量发展的关键因素。因此，检察机关积极发挥检察职能优化法治化营商环境，是贯彻习近平总书记系列重要指示精神、落实党中央部署要求的必要举措。
2.法治化营商环境建设是检察机关的法定职责
法治在经济社会中能够起到固根本、稳预期、利长远的保障作用，可以减少市场主体在经济活动中的“不确定性”，降低交易成本，增强预测可能性。《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条规定，检察机关是国家法律监督机关，肩负保障中国特色社会主义建设顺利进行之责。近年来随着法律法规的不断完善，除传统的打击破坏社会主义市场经济秩序及侵犯市场主体产权犯罪这一职能外，认罪认罚从宽制度适用、涉案企业合规改革、知识产权司法保护等无一不跟市场主体密切相关。因此，优化法治化营商环境是检察工作和检察事业创新发展的新机遇，也是检察机关义不容辞的使命与责任。
（二）检察机关参与法治化营商环境建设的内在要求
近年来，多地相继出台优化营商环境条例，对优化营商环境提出了明确具体要求。以江苏省为例，2021年1月1日起《江苏省优化营商环境条例》（以下简称《条例》）施行，明确了市场化、法治化、国际化原则，坚持以市场主体需求为导向，以政府转变职能为核心，以创新体制机制为支撑，强化公正监管，优化政务服务，营造公平竞争的市场环境、高效便利的政务环境、公正透明的法治环境。《条例》还特别就加强长三角区域优化营商环境合作，强化政务服务和执法工作合作协同机制进行了规定。从《条例》以及北京、上海等地出台的优化营商环境条例可以看出，各地法治化营商环境具有以市场主体需求为导向、平等保护市场主体、强调知识产权保护、注重区域合作等特征和趋势。这对检察机关履职服务保障法治化营商环境建设提出了新要求。比如，基于市场主体对法治化营商环境多样化的需求，倒逼检察机关通过刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察综合履职。又如，涉及河流湖泊类生态环境公益诉讼案件，就需要相关流域检察机关的通力协作。再如，涉案企业合规改革试点过程中，涉案企业不在办案检察机关所在地的，办案检察机关可以通过企业经营所在地检察机关开展异地协作，委托当地成立第三方组织对企业合规建设进行调查、评估、监督和考察，共同助力涉案企业合规守法经营。
二、检察机关参与法治化营商环境建设的基层实践
在法治化营商环境建设具体举措方面，政府部门在简政放权、公正监管等方面的努力已现成效，其中部分检察机关也切实发挥了作用，北京、上海、浙江、江苏等地走在了优化法治化营商环境的前沿。
（一）组建专业化团队，实现一体化履职模式
针对法治化营商环境建设对检察机关一体化履职的需求，注重形成办案合力。建立一体化履职模式，强调部门联动。先后从刑事、民事、行政、公益诉讼部门抽调业务骨干组建知识产权办案团队、食药环刑附民公益诉讼办案团队、预防和惩治虚假诉讼办案团队等，共同应对法治化营商环境建设新需求。借助“外脑智库”发挥专家作用，完善知识产权案件技术调查官、特邀检察官助理、专家论证等辅助办案制度，健全专家证人、专家咨询、技术鉴定等办理机制。
（二）延伸检察职能，探索建立法治化营商环境建设区域协作机制
针对法治化营商环境建设需进行区域协作的特征，与上海市浦东新区人民检察院、南京铁路运输检察院、南通通州湾江海联动开发示范区人民检察院共同签署《关于加强长三角部分地区知识产权保护检察协作的意见》，在日常联络、司法办案、信息共享、协同保护、人才培养等方面加强协作配合。与苏州相城区检察院会签《关于建立太湖流域（新吴相城流域）生态环境资源检察公益诉讼一体化协作机制的意见》，建立信息互动共享、线索双向移送等机制。立足无锡高新区（大湾区）创新中心项目在深圳启动实际，主动与深圳市南山区人民检察院开展合作共建，建立“长三角大湾区”协作机制。
（三）做优刑事检察，营造良好稳定法治环境
准确把握经济案件中的罪与非罪，依法惩治侵犯知识产权、职务侵占、挪用资金等涉企犯罪，办理的假冒星巴克注册商标案入选最高检保护知识产权典型案例、第二十六批指导性案例。保障企业关键岗位人员人身合法权益，对企业关键岗位人员拟逮捕的，一律报市院审批、省院备案，确需逮捕的帮助企业做好必要的衔接工作，并切实履行羁押必要性审查职责。联合区公安、法院出台《关于办理涉企业合规案件刑事诉讼全流程适用衔接办法（试行）》，探索构建刑事诉讼全流程合规衔接机制，实现企业合规工作刑事诉讼全覆盖。
（四）做好民事、行政、公益诉讼检察，握指成拳融合发力
民事、行政检察监督中不断优化监督方式和监督理念，从对事监督到对人监督，多层次、多维度的监督让民事、行政检察监督自然融入到经济社会中。如办理的上海某电气公司与钱某借款纠纷一案，法院一审、二审均判决原被告之间存在债权债务关系，新吴区检察院通过详尽审查书证、准确询问走访、精准专业审计，查明本案系虚构债权债务式的虚假诉讼，挽救了陷入财务困境的电气公司。公益诉讼检察中，聚焦上市和拟上市企业周边污染环境、破坏资源等领域深入研判，审慎起诉，以调解、修复等方式保护公共利益。如在办理某公司切削液污染土壤案件中，因该企业主要经营飞机发动机零部件，正筹备科技板上市，遂积极向上级院和党委政府汇报，经过公开听证，向无锡市生态环境局制发检察建议督促对环境违法行为查处，该局在督促企业彻底消除污染问题后，对其罚款85.84万元。
（五）强化沟通协作，完善联络服务机制
开展“护航企业敢干”“保护知识产权”等主题检察开放日活动，加强与企业、企业家的沟通联系。连续十一年举办“泰吴讲坛”，在4.26世界知识产权日期间邀请专家为辖区企业授课，促进强化企业知识产权保护意识，提高知识产权维权能力、拓展知识产权法律保护手段。聚焦辖区电子信息、高端装备、新材料、生物医药等重点产业发展，服务核心技术能力突出，集成创新能力强的创新型领军企业，在38家知名企业、功能园区设立“知识产权保护检察法律服务点”，帮助企业查找管理漏洞、完善机制，量身定做法律服务套餐，促进优势创新企业合规守法经营。
三、检察机关参与法治化营商环境建设存在的不足
（一）司法理念尚未完全转变
法治化营商环境建设的不断深入，对检察机关的履职提出了更高的要求。但目前部分检察人员的认识存在局限、主观能动性不强，对于如何找准优化法治化营商环境的切入点、着力点还把握不准，认为通过办案即可以实现服务保障营商环境。但很多工作往往需要在案件的基础上“深加工”，创新方式方法延伸检察职能，才能达到更好的效果。另外部分检察人员缺少金融、税务、计算机等方面的知识储备，办理疑难复杂的经济案件时显得捉襟见肘。当然，由于检察机关特别是基层检察机关案多人少的矛盾突出，一定程度上导致敏感度和学习热情的下降。
（二）“四大检察”尚未完全有机融合
四大检察一体化履职有赖于良好的内部检察监督线索移送机制，但目前，一方面，跨条线监督线索发现渠道单一，缺乏时效性，主要以各部门在分别办理案件过程中主动发现本条线诉讼违法行为并启动诉讼监督程序为主。不同条线之间线索移送则高度依赖办案人员的履职积极性和配合度，受办案压力等因素影响，办案人员难以超脱于诉讼行为而进行额外的线索价值判断。另一方面，监督线索未归口管理，缺乏约束性，缺乏对监督线索进行综合研判和协作发力的统筹部门，未对监督线索的细分管理、处理跟踪等形成统一的归口管理，导致监督犹如“九龙治水”。
（三）协同治理体系有待完善
优化法治化营商环境建设是一项事关全局的工作，需要多方力量参与，形成工作合力。当前检察机关在强化溯源治理和联动协作方面，虽然与市场监管部门、工商联、行业协会等相关部门存在一定的沟通联系，但尚未形成规范有效的联络机制，具体的联动协作方式、内容、职责不明确，未能达到行政和司法双轨并行、多方联动的效果。同时，市场主体反映司法诉求及线索提供渠道尚不通畅，尽管有线上“12309检察热线”和线下“控告申诉窗口”“检察开放日”等，但渠道平台知晓率、使用率有限，未能完全满足企业的表达需要。
（四）办案标准有待进一步明确
经济纠纷与经济犯罪把握上存在难度，经济案件往往存在刑民交叉的问题，要区分经济纠纷与经济犯罪、个人犯罪与企业违规、经济活动中的不正之风与违法犯罪等界限。新经济模式产能转型、改造升级传统动能，其创新性和复杂性有别于传统的经济模式。检察机关在处理因新经济模式产生的案件时常常会遭遇法律空白，如何在惩治经济犯罪的同时，鼓励市场主体探索创新发展，是检察机关优化法治化营商环境亟待解决的重要问题。针对企业关键人员犯罪案件，在依法处理的基调之上，如何把握对企业关键人员的界定、对于可能影响到企业正常生产经营的标准等，缺乏可操作可执行的规范。
四、检察机关参与法治化营商环境建设的路径
（一）持续转变司法理念，助力法治化营商环境建设
顺应社会主义市场经济体制发展趋势，将优化法治化营商环境贯穿于检察履职全过程，坚决摒弃就案办案、机械司法等传统办案理念，把司法办案与法治化营商环境建设有机结合起来，积极维护公平竞争的市场环境。一方面，充分发挥法律监督职能，依法惩治和预防制假售假、金融诈骗等破坏公平竞争、扭曲优胜劣汰市场逻辑、损害资源优化配置的违法犯罪行为。另一方面，加强诉源治理，牢固树立检察一体化思维和诉源治理工作意识，既“抓末端、治已病”，又“抓前端、治未病”，积极通过检察建议等方式促进相关行业社会治理能力，营造法治化营商环境社会治理氛围。
（二）构建法治化营商环境建设的检察服务体系
1.坚持依法精准办案。以鼓励奋斗、包容失败的眼光看待企业发展中的不规范问题，准确把握罪与非罪、经济纠纷与经济犯罪的界限，准确区分市场主体自然人犯罪与单位犯罪、合法财产与违法所得、正当融资与非法集资等界限，防止影响市场主体创新创业积极性。积极适用认罪认罚从宽制度和涉案企业合规制度，明确涉企轻微犯罪案件无社会危险性不捕和相对不起诉适用标准，坚持依法适用查封、扣押、冻结等强制性措施，避免企业因关键人员被羁押、财产被查封而陷入经营困境。
2.以检察能动履职参与社会治理。检察机关要聚焦当地经济发展政策和产业布局，当好党委政府的“法治参谋”，做好检察服务保障营商环境的“全篇文章”。结合所办理案件深入开展分析调研，对于办案工作中发现的体制性、政策性、策略性、方向性等重大问题，及时向党委、人大报告。落实普法责任制，常态化开展涉企主题的检察开放日活动，在重点企业及相关功能园区设立检察法律服务点，开展法治宣传、预防咨询，促进企业依法规范经营。立足法治化营商环境建设检察办案实践和调查研究成果，积极推动地方立法，为法治化营商环境建设提供法律指引和法治保障。
（三）完善法治化营商环境建设的工作机制
1.完善以线索移送和管理为基础的“四大检察”融合发展机制。2022年5月最高检颁布《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》，进一步规范检察机关内部移送法律监督线索，落实检察机关一体化履职工作要求。要打破从发现线索的业务部门直接移送线索到被接收部门的直线型管理模式，强化案件管理部门统一管理案件线索、统一研判监督线索、统一分流监督线索、统一跟进监督效果的新型管理模式。另一方面，由于“四大检察”对一体化履职、融合发展内生业务需求不平衡，不同检察业务之间存在“缝隙”，导致各条线检察人员之间信息沟通不畅，要充分发挥案管办的作用，可以由案件管理部门牵头梳理各业务部门履职线索供需清单，明确法律监督线索移送情形，破解检察业务内部履职屏障。
