深化巡回检察与派驻检察制度研究
——探索构建“派驻检察+日常办案”监督新模式
牛贵川 刘舒媛*
党的二十大报告在第七章“全面依法治国”中特别强调“加强检察机关法律监督工作”，这是沉甸甸的政治责任、法治责任、检察责任。加强法律监督，这是中国式现代化、经济社会高质量发展、全面依法治国的必然要求。要积极探索、深入思考检察机关在理念、职能、机制、能力等方面如何实现现代化。具体到刑事执行检察工作中，要创新能动履职，以检察工作现代化的高标准来履职。本文从回顾监狱巡回检察改革进程入手，着重总结分析派驻检察、日常办案与巡回检察衔接不畅、“油水分离”等突出问题，从实务出发，探索如何构建以“派驻检察+日常办案”为主，以专门检察、机动检察为补充的监督新模式，进一步丰富完善巡回检察制度。
一、监狱巡回检察改革之综述
（一）推动历程。2018年5月29日，最高检印发了《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》，决定在山西等8个省份的部分地区开展为期一年的监狱巡回改革试点。同年9月14日进一步扩大试点省份与范围，在山西、辽宁、黑龙江等12个省全面推开监狱巡回检察试点工作。2018年10月26日十三届全国人大常委会第六次会议通过的《人民检察院组织法》第十七条规定，人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱、看守所等场所设立检察室，行使派出它的人民检察院的部分职权，也可以对上述场所进行巡回检察。2019年7月，全国检察机关对监狱巡回检察全面铺开。2021年3月全国部分省（区、市）开展看守所巡回检察试点工作。2021年12月8日最高检印发《人民检察院巡回检察工作规定》，全面推开监狱、看守所巡回检察工作。
（二）实践效果。监狱巡回检察在实际工作中如何开展，最高检《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》规定：“各试点院对辖区监狱不再实行派驻检察，以现有派驻检察人员为基础，调整充实和整合力量，组成若干个检察官办案组，负责对监狱进行巡回检察。”然而，与顶层设计者公布的改革方案有所不同，有的地区在试点实践中并做到没有以巡回检察取代派驻检察，而是在保留原有派驻检察机构的基础上，调整人员布局和工作方式，增加开展巡回检察。2019年最高检《关于全面推进监狱巡回检察试点工作的通知》修正为：“各地可以根据各自工作实际确定派驻检察人员的类别和数量，科学合理地划分好派驻检察人员和巡回检察组的职责分工，充分发挥‘驻’的便利和‘巡’的优势，努力实现派驻检察和巡回检察有效结合。”这两个文件的下发与执行，标志着监狱“巡回+派驻”结合模式的开始。方式有所变通，整体而言取得了积极的效果，但存在的问题也是下一步努力改进的方向。
（三）价值判断。中国人民大学李奋飞教授撰文指出：“改派驻为巡回的试点在强调监狱巡回检察要以罪犯权利保障为重点的同时，却造成了监狱检察从常态化向临时化的‘后退’，显然构成了对罪犯权利的不当限制，这也成为对‘巡回检察’正当性的一大质疑。因此，虽然‘巡回检察’模式相较‘派驻检察’模式在监狱检察职权行使的独立性方面有很大的进步，但衡量改革的成本与成效，其正当性也存在争论，独立监督的理论必须重新接受审视。”作为法律人要在法律规范和案件事实间“眼光往返流转”。在监狱巡回检察中，“法律规范”是监狱检察、巡回检察各种规范性文件，“案件事实”是检察机关开展巡回检察工作实际效果。实践是检验真理的唯一标准，监狱巡回检察需要我们法律人进行理性思考和价值判断。
二、巡回检察中存在问题之分析
一是从监督主体看，监狱巡回检察并未改变原有监督主体，没有真正实现从“同”到“异”的监督。从试点情况看，巡回检察试点院开展的常规巡回检察仍然由原试点院派驻监狱检察室和刑执部门的检察人员为基础组成巡回检察办案组进行，仅简单实现了检察方式的转换，这种过渡并未改变长期在一个地方履行监督职责的监督主体从“同”到“异”的转变。且对辖区内仅有一所监狱的检察机关而言，巡回检察实质上与驻监检察没有根本性差别。“巡回”是有一定区域半径的概念，而一个院对一个监狱2至3个月一次的所谓常规巡回检察不是真正意义上的巡回。
二是从人力资源匹配的角度看，基层刑事执行检察部门干警力量不足，结构不合理的等问题还是较为突出。以本市院刑事执行检察部门（含驻狱、驻看守所检察室）为例，共有干警13人，人员数量不足。40岁以下仅2人，其余均在45岁以上，其中55岁以上4人，老龄化趋势严重，年龄结构不合理，承担起巡回检察的任务还是较为吃力。发现深层次问题的能力欠缺，尤其是在巡回检察中发现司法工作人员利用职权实施渎职犯罪案件线索的能力。
三是从实际效果看，发现深层次问题的能力有所欠缺。部分地方常规巡回检察重点不突出，导致检察的表面化、浅层化现象，背离巡回检察改革目标和要求。按照最高检巡回检察工作方案，巡回检察的任务是对监狱执行刑事诉讼法、监狱法等法律规定情况，刑罚执行和监管改造活动是否合法进行全面检察。在开展常规巡回检察的实践中，有的地方巡回检察范围大而全、大而广，但全而不深、广而不精，使得巡回检察停留在表面化、浅层化，容易陷入套路化、形式化；有的地方巡回检察内容脱离法律监督属性，将自身监督职责与监狱管理职责混同，没有将监督重点放在体现监督本身上，以办案思维来开展巡回检察，使得巡回检察缺乏专业性、精准性和办案性特征。如果这些问题长期存在，那么检察机关的法律监督属性、巡回检察的监督质效均难以体现，巡回检察势必会陷入出现走过场、流于形式、监督效果难保证的危险境地。
四是从工作效率看，疲于应付、流于形式较多，有效果整改措施较少。根据《人民检察院监狱检察工作目录》，常规巡回检察的内容有27类183项，所检察事项繁杂，这对巡回检察人员的职能素养提出了更高要求。在较为短期的常规巡回检察中对监狱进行系统、全面检察，时间紧、任务重，后续对问题的归类、汇总及文书草拟也需花费大量时间，在巡回检察人员力量不足且履职能力尚有欠缺的情况下，整体巡回检察工作效率有待提高。同时巡回中发现的问题需进一步强化整改。在巡回检察中发现，上一轮提出的问题，仍有一些没有得到整改。特别对于监狱存在的重生产、轻教育改造；服刑人员超时间劳动，学习时间被挤占；警囚比例失衡；医疗水平和医疗设备需加强等共性问题，检察机关无论是派驻还是巡回也多次提出完善和加强建议，受各方面因素制约，整改落实起来较为困难，如何采取有效措施彻底加以解决也是问题。
三、巡回检察改革之反思
（一）监督的工作方式基础是派驻检察
法律思维也称法律思维方式，是一种规范性思维，具有规范、判断、指引、预测等功能。刑事执行检察尤其是监狱检察蕴涵的思维方式是对刑事执行行为尤其是监管执法行为的规范性审查判断。受“合规是跨学科的研究对象，涉及了行政法、刑法、刑诉法”启发，监狱检察的工作载体则是监狱监管执法行为，具体而言就是执检部门要对刑事执行行为是否规范合法实行监督，执检工作则主要是对行为作出判断。因此要把刑事执行行为的规范性审查判断作为执检工作切入点和路径，对该行为进行论证，得出是否合法合规性结论，通过这种行为审查判断把刑事执行检察众多职责统领起来，纲举而目张，形成执检工作的思维体系和工作方式。
具体地说，执检工作人员通过现场检察、查阅档案、查看监控录像、谈话教育、受理控告申诉、列席会议等各种工作方式,目的是固定和证实具体的刑事执行行为。要把固定的行为与规定刑事执行职权的法律规范联系起来；法律规范与行为事实是执检工作人员思维的两个界限，执检工作人员要从行为到规范，从规范到行为，对二者进行比较、分析、权衡。对于行为事实，要以可能适用的规范进行归纳和分析。“一方面要将行为事实向法律规范拉近，另一方面要将法律规范向行为事实拉近。”从而得出刑事执行行为合法合规性结论。要对通过刑事执行行为规范性审查判断发现的不合法合规情形，区分不同情况，充分发挥检察建议、纠正违法和查办职务犯罪案件的监督手段，以办案的司法性引导刑事执行行为的规范性，提升刑事执行检察监督的法律属性和效果。
通过上述分析，对刑事执行行为尤其是监狱监管执法行为进行监督的思维方式决定了最佳和最直接的监督工作方式就是派驻检察。而派驻检察的定位是人民检察院在监管场所开展法律监督工作的派出机构，代表人民检察院依法对监狱、看守所、劳教所执行刑罚和监管活动实施法律监督。派驻检察是重要工作基础，其工作成效如何，直接关系到刑事诉讼活动的顺利进行和刑罚目的的有效实现，直接关系到被监管人合法权益的保障，直接关系到检察机关的执法形象和公信力。
巡回检察是人民检察院法律监督、检察监督的一项专门工作。巡回检察主要采取突击检察方式，可以有效避免熟人模式，有利于检察人员以客观的角度对监狱的刑罚执行、监管安全和教育改造活动等进行监督。要用巡回检察的长处克服派驻检察的短处，让刑事执行检察工作焕发出新的活力，增强法律监督实效。
（二）放在检察机关司法责任制改革的大背景下来看巡回检察
山东省《关于推进全省市级人民检察院内设机构改革的指导意见》《关于推进全省基层人民检察院内设机构改革的指导意见》，要求压紧压实司法责任制，按照改革指导意见的规定明确各部门职责；部门职能要符合“一件事情由一个机构、一个案件由一个办案组或一名独任检察官负责到底”的要求；部门职能要无交叉或职责不清晰问题等。
派驻和巡回不兼容，归根到底还是两个部门在行使派驻和巡回职责，“分”与“名”的问题。在现实监狱巡回检察中存在的问题，是对监狱进行检察监督的事项有不同机构部门负责，监狱巡回检察组是每次重新组建，每次监督都是阶段性的，实现制定《方案》，所负责的监督事项是片段的，而监狱监管工作是常态性连续性，导致巡回检察很难和监狱监管执法同步，监督流于形式。而在重巡回、弱派驻的大形势下，规定的派驻检察室职责较为模糊和原则，在实际工作中很难把握，工作起来进退失据。而司法责任制改革没把派驻检察纳入进去，导致了派驻检察处于一个很尴尬地位。虽然一次的监狱巡回检察是有一个办案组负责，但是所面对的监督对象是恒定的常态的，而一次巡回检察是暂时的短期的临时的，所负责的事项是不明确的（虽然方案上责任是明确的，但在实践中是很难落实），导致事实上的职责不清。违背了“一件事情由一个机构、一个案件由一个办案组或一名独任检察官负责到底”的改革方向。也是导致派驻和巡回“油水分离”、很难相关融合的根本因素。
（三）关于“同化”
在目前中国体制下，派驻是被广泛应用的一种监督检查方式，如派驻纪检监察组是纪检监察机关实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的重要路径。“检察机关建立公安机关派驻检察室，符合司法规律和现实需要，有助于优化检警协作、强化侦查监督、提高案件质量，最高检将进一步加强顶层设计推进此项工作有序开展”。社区矫正监督也有学者呼吁进行派驻检察监督。可以说派驻是把利刃，直捣核心要害，能够掌握第一手资料和信息。中国社会是人情社会，在基层人际交往和人情往来尤其浓重，“日久生情”、“低头不见抬头见”，人情很难以避免，不能简单地把人情混同于“同化”。如果深层次分析看，隐藏在“同化”背后的其实是职责不清、权责不明。“干与不干一个样、干好干坏一个样”，如果职责清晰明确，在目前对公职人员监察全覆盖的情况下，没人会拿自己的“饭碗”被“同化”。之前监狱检察、看守所检察不尽如人意，是有深层次和多方面原因造成的，2011年11月10日《最高人民检察院关于加强人民检察院派驻监管场所检察室建设的意见》中早就指出，派驻检察工作总体上仍然薄弱，突出表现在：一些地方对派驻检察室建设重视不够；派驻力量不足，整体素质和执法水平不够高；部分派驻检察室工作不到位，没有发挥应有的作用；执法保障不完善，装备设施落后。面对新的形势，加强派驻检察室建设的任务十分迫切。
四、巡回检察与派驻检察融合之路径
“研究重点明确化，符合主要矛盾和非主要矛盾相互关系的原理，有助于从根本上解决主要矛盾，防止在研究中主次不分”。围绕解决派驻检察、日常办案与巡回检察衔接不畅等突出问题，派驻检察、巡回检察从主要矛盾、实质上看，都是在履行的监狱检察、看守所检察工作职责。结合点就是回归到监狱检察、看守所检察这一点上。就是从顶层设计出发，从根本上解决主要矛盾明细职责、上下联动，拓展监督深度，促进监督方式有效结合，切实增强监督实效。最高检应勇检察长在2023年全国检察长会议上明确要求，“要深化落实‘派驻+巡回’检察，加强和规范派驻检察室建设，维护‘大墙内的公平正义’”,为我们指明了目标和方向。
（一）明晰权责，打造新格局。理顺派驻检察、日常办案与巡回检察的衔接配合。精准定位监狱检察、看守所检察的职能、地位和作用，树立监督发现问题、监督解决问题、监督推进工作的新理念。首先要明确职责，明确监狱检察、看守所检察的大概念和职责。在细化《人民检察院监狱检察工作目录》《看守所巡回检察工作手册》的基础上，科学合理地划分好派驻检察与巡回检察的职责分工，二者只是方式的不同或是侧重点不同，只能是相互补充和相互支撑，从职责入手，避免二者存在交叉或是职责不清。对于减刑、假释、暂予监外执行案件，由于需要全面掌握服刑人员表现和计分考核奖惩情况，建议由派驻检察官或者指定专门检察官办理，巡回检察可以把派驻检察人员办理减刑、假释、暂予监外执行案件情况作为巡回检察的内容。在时间安排上，要将巡回检察时间节点和减刑、假释、暂予监外执行案件的办理时间尽量错开。对在押人员死亡等事件的检察监督，在巡回检察期间，可以由巡回检察组办理，在巡回检察期间之外，则由派驻检察官或指定专门检察官办理。
（二）坚持派驻，提升真实效。先进典型人物张飚就是来源于派驻，最高检并总结号召全国执检人员深入学习“忠诚、执着、担当、奉献”的张飚精神。派驻检察室作为监狱检察、看守所检察的“排头兵”、“前哨”，有利于及时、全面、多渠道、动态地掌握监管场所的情况，派驻检察主要实行日常检察，拓宽检察人员获得监狱、看守所信息的渠道，具有沟通联系方便、监督高效快捷、检察及时深入的特点，及时发现和纠正监管执法中的违法行为，处理突发事件，发现、收集问题线索，为巡回检察工作的开展提供基础性素材，深层次挖掘监狱、看守所监管执法中存在的问题及督促落实整改措施。在市级院全面推行以“派驻检察+日常办案”为主，以专项检察、机动检察为补充的监督新模式新形势下，不应当削弱派驻检察的作用，只能是配足配强。坚持定期真轮换，派驻时间以三到五年为宜，目前高检院规定的派驻周期是1年1轮换，不便于派驻人员深入掌握所派驻监狱、看守所的基本情况、执法情况。
（三）统筹兼顾，量化巡回力度。从实践效果看，两年开展一次跨区域巡回检察，一年开展一次常规巡回检察、一次机动巡回检察、一次专项巡回检察是比较适宜的。常规巡回检察对《监狱检察工作目录》《看守所巡回检察工作手册》所有的内容进行检察，机动巡回检察对常规巡回检察中发现问题的整改情况进行核查，专项巡回检察对某一个工作项目进行检察，如有工作需要再开展专门巡回检察等。这样既保证了巡回检察力度，保证了巡回检察效果，又不影响监狱的正常办公。目前，最高检前期规定每二至三个月开展一次常规巡回检察，每次常规巡回检察时间一般不少于五个工作日，次数及时间要求有过频之嫌，容易造成巡回检察走过场，流于形式。而《2020年刑事执行检察与司法工作人员相关职务犯罪侦查工作要点》又规定要求常规巡回检察原则上每年开展一次，每次一般2个月左右。加上准备和反馈时间，一次常规巡回检察有可能超过一个季度，时间又过于长，巡回检察组检察人员大部分还要从事其他刑事执行检察工作，两三个月全部从事巡回检察工作不现实，人员力量达不到，也无法落实，也不利于和派驻相区分，发挥巡回优势。建议常规巡回检察以一个月左右为宜。每次巡回检察的时间要根据检察方式、目的和问题来确定，做到该长则长，宜短则短，力争每次巡回都能取得实在成效。
（四）突出重点，提升高效率。监狱检察、看守所检察内容点多、线长、面广、事杂，而集中巡回检察时间短，任务重，在开展巡回检察时，应在人员安排和时间节点上做好统筹安排，突出监督重点，集中全力监督“穴位点”。每次巡回检察前充分听取监狱、看守所工作情况和派驻检察室工作汇报，进行必要的巡前调查和线索收集活动，确定本次巡回检察的重点内容，繁简适度设置巡回内容，并将巡回内容进行“菜单式”设置，细化“规定动作”，创新“自选动作”，增强工作的可操作性和规范性，提高工作效率。
（五）强化培训，增强新力量。健全教、学、练、战一体化“大培训”机制。一方面继续开展巡回检察专题培训和业务实训，加强对新修订的《刑事诉讼法》、最高检《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》、《人民检察院监狱巡回检察规定》、《人民检察院检察建议工作规定》等的学习，努力提高发现线索的能力，提高干警发现问题、解决问题的能力。另一方面强化职业道德教育，打造忠诚干净担当的高素质巡回检察和刑事执行检察队伍。
（六）增强执检“智慧”，借助“外脑”。在加强“人力”资源建设的同时，更要十分注重“智力”对提升监狱检察监督质效的支撑作用。首先加强“智慧执检”的信息化建设，搭建融通“减假暂”执法办案平台和监管场所“两网一线”等，实现资源共享，提高监督效率。积极借助“外脑”参与办案，按照最高检《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》精神和《人民检察院监狱巡回检察规定》要求，建立健全工作联动机制，适时从卫生健康、应急管理、市场监督、消防救援等相关部门指派、聘请有专门知识的人参与办案，提升监督的针对性和实效性。
