中国政法大学检察基础理论研究基地教授熊秋红等在其专题报告《建议制定〈人民检察院法律监督法〉，增强检察建议权、调查核实权等运用和实践效果》中认为，针对检察机关法律监督职能发展不平衡问题，可以根据四大检察的分类在不同领域的相关法律中就加强检察法律监督职能作出针对性规定，也可以考虑制定统一的《人民检察院法律监督法》。应当从司法角度出发对检察机关调查核实措施进行细化分类，注重将调查核实措施与提出检察建议、纠正违法意见、抗诉以及建议更换办案人员等其他监督手段有效衔接，也应当从立法角度出发明确规定被调查部门或人员违反配合义务后的责任追究机制。应当强化检察建议的约束力和刚性保障，构建完善跟踪监督机制来督促被建议单位及时纠正违法行为，探索以协商会谈的方式来有效落实检察建议。

报告指出，2018年10月，修订后的《人民检察院组织法》第20条对法律监督的范围进行了适当和必要的扩展，对于民事、行政、公益诉讼监督作出授权，形成了“四大检察”的基本框架。2021年6月，中共中央首次就加强检察机关法律监督工作专门印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，从总体要求、发挥法律监督职能、提升法律监督质量和效果、队伍建设、组织保障等五大方面展开对“四大检察”业务提升的规划。但长期以来检察机关始终存在法律监督职能发展不平衡、调查核实权适用程序模糊、检察建议监督效果不彰等问题，亟需进一步明晰检察监督的基本手段，增强检察建议权、调查核实权等的运用和实践效果，构建完善的检察监督权能体系。

一、着力解决刑事检察与其他三类检察工作发展不平衡问题，探索制定统一的《人民检察院法律监督法》

最高人民检察院张军检察长在2018年大检察官研讨班上指出“刑事检察与其他三类检察工作发展不平衡”的问题，具体表现如下：一是刑事检察长期以来居于重要位置，在一定程度上导致检察监督“重刑轻民”的状况，相应的民事检察制度供给严重不足；二是行政检察是法律监督工作中“短板中的短板、弱项中的弱项”，其中法律监督范围模糊、法律监督手段疲软刚性不足等问题较为突出，对行政机关行政活动的监督难以达致法律监督的效果；三是在公益诉讼检察中，法律监督手段有限，法律监督范围狭窄，在积极稳妥地拓展公益诉讼范围方面存在方法步骤缺位、经验总结滞后、法律制度构建不足等问题。刑事检察是检察机关的基础性职能，此属世界通例，其在四个检察中处于优势地位，具有历史和现实原因。在新时期形成“四大检察”新格局的时代背景下，为避免四大检察畸轻畸重，刑事检察与其他三项检察之间发展过于不平衡，有必要在立法上通过划定具体的监督范围，赋予特定的监督手段，增强民事检察、行政检察与公益诉讼检察的监督实效。

目前，人民检察院法律监督尚无统一立法，有关法律监督的规定主要散见于三大诉讼法、人民检察院组织法以及检察官法、相关司法解释等不同效力层级的规范性文件中，且彼此间并不协调统一，并且实践中诸多做法尚未上升到法律层面，因而在进行分类研究、总结经验的基础上，有必要将实践中既有成功做法、具有制度创新意义的改进举措，转变为更加具有基础价值的法律制度。具体规范性文件的出台可以考虑两种方案。

一种方案是根据四大检察的分类对不同领域中的法律监督工作在不同领域的规范性文件中作出规定，这样更有针对性，但可能会有重复立法、分散立法之嫌。例如，关于行政检察建议的范围、程序、权限、法律效果均付之阙如，亟需通过修订《行政诉讼法》来完善检察建议的行使方式，以使法律监督者敢于监督、善于监督，构建起刚性手段与柔性手段并济的行政检察监督。

另一种方案是制定统一的《人民检察院法律监督法》，解决过去分散化立法存在法律监督概念不清晰、监督范围不明确、监督体系不完整等问题，推动检察机关法律监督的规范化、程序化和制度化。制定专门的检察监督法需要更多的实践积累去总结提炼，耗时较长，具有制度建构的深远意义，但需要解决诸多基础性的理论问题和法律难题，至少包括：（1）必须厘清检察机关不同法律监督工作的特点、优势、路径、有效性，以及不同法律监督的应有范围、合理边界、职权职责等，真正实现刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察各项法律监督工作全面协调可持续发展；（2）依据《宪法》制定专门的检察监督法，需要与现行的《监察法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律相衔接，充实相关规定，形成完备、具体的法律监督制度体系；（3）检察机关法律监督立法应当与时俱进，积极吸纳检察机关法律监督实践探索中的经验，审慎设定人民检察院法律监督的原则和规则，通过专业化的法律监督规范来提升法律监督的精准化；等等。

二、应当细化关于检察机关调查核实权适用程序的相关规定，明确被调查部门或人员的配合协助义务

2018年修订后的《人民检察院组织法》第21条赋予了检察机关在法律监督过程中进行调查核实的权力，但囿于“宜粗不宜细”的立法思路，新时代检察机关调查核实权的性质、具体措施以及相关程序等并没有在组织法中作具体规定。虽然在组织法修订前民事诉讼法、刑事诉讼法以及相关的法律规范对调查核实权已有所涉及，但内容较为零散，实践中的运行样态也有较大差异且不尽规范，具体表现为检察机关调查核实权在行政诉讼、公益诉讼和刑事诉讼中适用比例不高且有关措施的运用不均衡，具体的适用程序模糊缺位以及权力的行使缺乏有效的保障机制等问题。

对此，建议从立法和司法两个层面出发解决检察机关调查核实权运行过程中所暴露的问题。在司法层面，既要对调查核实措施进行细化分类，从适用条件、适用范围、具体程序和功能效用等方面建立不同的行使规则和运行机制，提升办案人员对各种措施精准适用、熟练适用的能力和水平，也要注重将调查核实措施与提出检察建议、纠正违法意见、抗诉以及建议更换办案人员等其他监督手段有效衔接，必要时与监察机关、公安机关开展联合调查，从根本上提升调查核实权的运用效果。

在立法层面，关于调查核实权的一些措施在适用条件、程序以及性质效力等方面还没有统一的规定，有必要将实践操作中达成的共识通过出台司法解释或规范性文件等方式作出具有法律效力的规定，以规范权力的正确行使。特别是关于被调查单位或个人的配合义务问题，《人民检察院组织法》第21条仅规定了有关单位的配合义务，但对于违反义务后的责任追究则没有规定。建议参照《人民检察院民事诉讼监督规则》第71条的规定，对拒绝或妨碍检察机关依法行使调查核实权的行为采取三项应对举措：一是对于相关单位无正当理由拒不协助配合检察机关开展调查核实工作的，检察机关应当通报有关上级机关或者主管部门，必要时报告地方人大常委会，通报同级人民政府、监察委员会；二是在通报的基础上，检察机关可以提出检察建议责令纠正，对拒不改正的，移送有关机关追究法律责任，具体包括训诫、警告、罚款直至承担刑事责任等轻重相宜的处罚措施；三是检察机关还应当与监察机关建立业务衔接和移送制度，扩充监察机关办案的线索来源，增加不协助配合调查的公职人员的法律责任成本。

三、应当强化检察建议的约束力和刚性保障，构建跟踪监督机制来督促被建议单位及时纠正违法行为

2018年修订后的《人民检察院组织法》第一次以法律形式将检察建议与抗诉、纠正意见并列为行使法律监督权的法定方式。2019年最高人民检察院颁布的《人民检察院检察建议工作规定》明确了检察建议的五种类型，构建起检察建议制度的框架体系。至此，关于检察建议的制度建设更加完备，形成了法律、司法解释、工作规则等多层次的规范体系。但在实践中检察建议灵活性有余而刚性不足，尤其是行政检察建议的实际效果完全取决于接收行政检察建议的行政机关的态度，而无相应后续保障。虽然近年来检察建议有较高的回复率，但其中口头回复的比例居高不下，不能确保建议能够被有效执行。

考虑到检察建议所具有的非强制性的柔性监督色彩，建议检察机关在发出建议后，应当继续跟踪监督建议的采纳与实现情况。首先，当被建议单位无正当理由拒绝依照检察建议的内容进行整改时，检察机关可以将检察建议抄送被建议单位的上级主管机关，使其能够尽早知晓检察建议的具体内容，督促被建议单位纠正违法行为；其次，检察机关不仅发送检察建议，还可以约谈被建议单位的主要负责人，阐释建议内容并听取意见，共同研究整改措施，并形成书面记录文件，做好后续的复查、回访；最后，如果被建议的单位及其工作人员无正当理由拒不履行或不回复检察建议，检察机关有权提请主管机关、纪检部门给予行政处分、纪律处分，情节严重的应依法追究其刑事责任。而被建议单位也可以考虑将检察建议的整改情况纳入业务考核范围，保证检察建议的有效实现。

此外，实践中检察建议主要被用于监督违法情节尚不严重的案件，但当案件涉及多个行政机关，或权力清单本就不明晰，抑或相关违法行为已成为执法司法惯例，检察建议相对单薄乏力，则可以探索以圆桌会议的形式召集相关主体磋商沟通、交换意见，再由被建议单位根据所得的一致意见给出整改方案与承诺，则能收获双赢多赢共赢的法治效果。