行政检察建议的类型化建构

中国政法大学教授解志勇等在《治理研究》2022年第6期发表了《行政检察建议的类型化建构》一文。文章认为，行政检察建议是行政检察权最直接的着力点，也是目前最高效的监督路径与最规范的监督工具。但在实践中，行政检察建议一直存在定位不清晰、分类不科学、适用不规范、效力不明确等问题，难以充分发挥应有的制度优势。针对这些问题，宜厘清行政检察建议的法律定位、遵循其法律监督的目的，以行政行为危害程度为标准将行政检察建议分为“预防型”“反应型”和“应急型”三种类型，并分别设计差异化的适用规则。在此基础上，对行政检察建议进行规范化的制度建构，探明其适用条件和范围，加强人民检察院与人大、监委等机关的联动协作，以期全面提升行政检察建议的治理实效。

一、行政检察建议的运行难题及其成因

为了推动检察机关依法有效地通过运用行政检察建议开展行政检察工作，在此有必要检视其实践运行与制度设计之间存在的相互矛盾和悖离的现象，总结当前模式的内在局限性。

（一）制度规范性不足

行政检察建议没有在较高层级的法律层面统一程序，难以发挥其预设效果。其一，行政检察建议缺少精细化分类。2019年最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）关于行政检察建议的规定较为概括，缺少理论和实证研究，无法有效回应理论与实践中的各种争议。其二，行政检察建议的适用条件模糊。依据《规定》，检察机关在六种情形下有权对有关单位和部门提出检察建议。但是这六种适用场景既不能构成完全集，又互有交叉，给具体适用带来了困扰和争议。而且，检察机关是“可以”而不是“必须”提出检察建议，因此地方人民检察院往往不会主动适用行政检察建议。其三，行政检察建议的制发依据不统一。现有文件为行政检察制度在各地的运行提供了必要的依据来源，但同时也体现出行政检察建议存在缺乏科学分类、适用范围宽窄不一、依据层次参差不齐等问题。

（二）违背法的明确性

检察机关制发行政检察建议所依据的法律规范必须遵循法的明确性原则，至少要明确行政检察建议的制发目的、基本内容和适用范围，否则就会因欠缺明确性而凸显诸多问题。

首先，“建议”二字会造成理解上的偏差，行政检察建议的效果会被大打折扣。其次，囿于现有法律依据的原则性、概括性较强，行政检察建议存在被乱用、滥用的危险。再次，行政检察建议存在与其他检察文书混用的风险。

（三）监督效果不彰

《规定》对检察建议进行了较为宏观的规定，具体适用的裁量空间过大，事实上降低了检察建议的权威性。其一，行政检察建议的约束力不足。虽然近年来检察建议有较高的回复率，但其中口头回复的比例居高不下，缺少刚性保障。其二，检察机关欠缺必需的调查核实权。依据一些零散规定，检察机关进行调查核实的方式主要是调阅、借阅材料，了解情况、询问取证等。实践中部分行政机关存在抵触情绪，有意不予以充分配合，会给检察机关的调查核实造成很大的阻碍。其三，行政检察建议的专业性、可操作性有待加强。检察建议内容较为宏观、笼统，可操作性较差，即便被建议的行政机关积极配合，也会因理解不到位等原因造成不能及时依照建议的要求实现整改。

二、行政检察建议的具体分型及其型构

考虑到行政检察建议所监督的行政行为复杂多样，为实现行政检察建议的法律监督目的和功能，应以行政行为危害程度为标准将行政检察建议分为应急型、预防型和反应型三种。

（一）应急型

在行政行为带来的危害正在发生时，即行政机关正在实施或预备实施严重违法行政行为、侵害公共利益与公民权益时，检察机关可以通过“应急型”行政检察建议对违法行为立即进行纠正。“应急型”行政检察建议约束力最强，时间最紧迫，建议的内容最具体，可以要求行政机关在很短的时间内作出整改行为。在紧急情形下，带有命令性的行政检察建议需要及时补位出场，避免侵害的进一步加深，立法层面也呈现出对这一现实需求予以回应的趋势。这种带有命令性质的行政检察建议特色最鲜明，是检察监督向常态化、刚性化发展的一个新阶段，能够成为检察机关发挥法律监督职能的生长点。

（二）预防型

在行政行为带来的危害还未发生、但若不及时制止将会带来不可弥补的损害时，检察机关可以向行政机关制发“预防型”行政检察建议，防止迫切的、可以预期的损害发生或制止后果进一步的扩大。“预防型”行政检察建议往往是从多个相似案件中发现线索，以案建制、以案促治，针对案件所涉领域中存在普遍性的治理问题和监管漏洞，向相关行政机关提出加强日常监管、完善长效机制、开展专项整治活动、开展警示教育和宣传活动、开展法制培训和提升职业素养等建议，避免未来发生难以挽回的损害。这类行政检察建议不具有执行力但具有强制色彩的约束力，是一种对无法有效弥补损失的预防性措施。因为预防型行政检察建议的建议内容较为宏观，实践中还会结合专项治理等常用治理手段，牵涉繁多的行政部门，就更需要注意制发出的建议是否符合相应的法律依据，是否有助于实现公共利益，程序是否正当，内容是否超过必要的限度。

（三）反应型

在行政行为带来的危害已经发生后，检察机关可以向行政机关制发“反应型”行政检察建议，被建议机关应当依照法律规定的要求作出回复及后续行为。“反应型”行政检察建议主要针对个案中的具体问题向行政机关提出整改建议，“反应型”行政检察建议强调行政检察建议的“建议性”而非其“命令性”，只要求行政机关按期进行书面回复，在具体如何行为方面充分尊重行政机关的裁量空间。

三、行政检察建议规范运行的保障

检察机关的法律监督职能足以勾勒出清晰的行政检察建议运行逻辑，规范行政检察建议的制度设计。

（一）法的规范供给

在新时期，行政检察监督飞速发展，但相比于诉讼监督，对行政违法行为的监督效果仍显不足。归根到底还是因为行政检察职权的实定法依据不足，《宪法》和《组织法》的规定太过原则性，体现不出行政检察建议在履行行政检察职能方面的特殊性，因此应当采取“总分结合”的模式，在《规定》总则中明确行政检察建议的概念，随后按照“应急型”“预防型”和“反应型”行政检察建议各自不同的目的和效力分别进行描述。

（二）调查核实权

首先，应在检察工作相关规范性文件中增加对被调查机关配合义务的规定。其次，检察机关至少可以要求行政机关提供作出该行政行为的事实与法律依据，可以要求其对相应行为作出补充说明，并且不得拒绝或者无正当理由延迟作出回答。另外，行政检察监督还应当提升检察人员运用调查核实权的专业能力。

（三）跟踪监督机制

检察机关发出建议后，应当继续跟踪监督建议的采纳与实现情况。第一，抄送和备案制度。当被建议单位无正当理由拒绝依照行政检察建议的内容进行整改时，检察机关可以将行政检察建议抄送被建议单位的上级主管机关，使上一级检察机关在必要时给予指导与支持。第二，约谈制度。检察机关不仅发送检察建议，还可以约谈被建议单位的主要负责人，阐释建议内容并听取意见，共同研究整改措施。第三，对被建议行政机关的责任追究制度。如果被建议的行政机关及其工作人员无正当理由拒不履行或不回复行政检察建议，检察机关有权提请主管机关、纪检部门给予行政处分、纪律处分，情节严重的应依法追究其刑事责任。

（四）监察等外部助力

增强行政检察建议的效果还应当借助其他力量的支持和配合。监察机关依法可以对履行职责不力、失职失责的工作人员进行调查处置，追究涉嫌违法违纪的相关人员的责任。此外，人大监督也是提高行政检察监督实效的有力支持，两者应当有机衔接起来。检察机关对于专业问题的调查研究可采取专家咨询或委托评估、鉴定等方式进行，咨询意见、评估、测试报告可以作为制发检察建议的参考。