法律监督的责任内涵与概念重塑
山东大学法学院（威海）教授门中敬在《法学评论》2022年第6期发表了《法律监督的责任内涵与概念重塑》一文。文章认为，法律监督制度的创立与发展，既有苏联检察监督制度的经验借鉴，也有传统权力文化的承继。在经历了制度异化的波折后，检察监督才在权力监督的“赋魅”和“去魅”中，实现了从其他国家职能的彻底分离与专门化。“赋魅”后的法律监督被视同权力监督，不仅脱离了“法律监督”的产生背景，而且偏离了法律监督的基本原理，引发了学界对法律监督权性质的无休止争论。而“去魅”后的法律监督，需要走出权力监督的传统理论框架，实现从“防止权力的异化”到“防止法律执行和适用的异化”的历史性跨越，并赋予其崭新的内涵。重塑法律监督的概念，需要将关注的视角从法律监督的权力行为转向法律监督的行为内容，将法律监督的目标定位为“法律执行和法律遵守”，并将法律监督的内容限定在“违法行为”上。与此同时，还应当根据责任政治原理，将法律监督与法律责任进行联结，以明确其与权力监督和政治监督的区别，防止法律监督脱离法律的控制而走入传统权力监督或政治监督的窠臼。
一、法律监督的概念生成及其早期讨论
经考证，我国“法律监督”的术语源自对苏联检察机关职能的概括。而“法律监督机关”的表述，首次出现在1963年，及至1979年《人民检察院组织法》，才正式将“法律监督”作为法律术语确立下来。可以看出，我国的法律监督经历了比较曲折的发展历程，实现了“法律监督职能从其他国家职能中彻底分离与专门化”。但是，基于反思和创新的法律监督制度，尤其是1982年宪法关于“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约”的创新规定，再一次让“法律监督”的概念披上了“迷彩装”，成为理论界和司法实务界经久不衰的话题。
二、围绕“监督”内涵的历史挖掘及学理展开
进入21世纪，通过对“监督”的中国性文化基因的发掘工作，学界对“监督”这种“察看并督促”活动，开始有了更加深入的了解。它并不存在所谓的“居高临下”之意，而是具有“限制和约束权力”的基本含义在里面。被“赋魅”后的法律监督概念反而引发了学界“喋喋不休”的争论，产生了三种不同的意见。第一种意见认为，从国家权力角度谈论的监督与制约，二者含义基本相同。第二种意见认为，应当明确区分制约与监督。第三种意见认为，制约和监督既有联系又有区别，皆为控制、约束权力的一种权力行为，但也存在一定的区别。制约行为与权力行为一般具有同时性，时效性较强。监督具有滞后性，时效差。
学界从权力视角和字面含义理解法律监督的做法，虽然在智识上增进了人们对制约和监督的含义及其关系以及权力制约和法律监督的关系的深入理解，但由于犯了“概念嫁接”的错误，导致对法律监督的解释，不仅脱离了“法律监督”的产生背景，而且偏离了法律监督的基本原理。为此，需要对法律监督的概念作进一步的纠偏和“去魅”。
三、权力视角下的法律监督及其理论困境
围绕“监督”的本源含义对法律监督展开的学理讨论，让我们看到了“监督”的中国传统集权文化基因——“权力控制和约束”。法律监督虽然内含有传统集权文化的“控权”基因，但在当今法治时代权力分工的背景下，必然要直面诸如“法律监督权属于何种性质的权力”这类问题。
围绕这一问题，学界形成了行政权说、司法权说、混合型权力说、独立权力说、最大公约数说、权力机关赋权说等诸多学理论说。这些学理论说，除少数成果采纳现代权力划分的理论，更多的是为了论证的需要，选择拿来主义。但是，学者们无论做出怎样的努力，都无法在现有的权力结构理论中回答以下追问：检察机关侦查与公诉是法律监督，公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举即侦查、追诉为什么就不是法律监督？为什么同样是负责发现、证明和检举违法犯罪行为、提交法庭裁判的西方国家检察机关的活动，就不是法律监督？这种理论上的困境一个重要原因在于，该种权力在现代权力结构中找不到合适的位置。造成这种理论困境的另一原因是，学界试图通过权力定位来界定法律监督，或者将法律监督等同于权力监督。这种观念认识，显然是将法律监督等同于权力监督，或者将法律监督作为权力监督的一种。然而，既然是权力监督，那么其遇到的一个无法回避的问题是，人大监督毫无疑问也是权力监督，是否也是法律监督？
将法律监督等同于权力监督，其所遇到的核心问题是，检察机关对其他执法机关的法律监督与检察机关对其他组织以及对公民的监督如何区分的问题。纵观学界相关研究成果，无论如何界分，都会造成分类的不周延性、下级概念的交叉和法律监督逻辑的混乱。
造成上述理论困境的根本原因在于，学者们总是试图在检察权或法律监督权的理论框架内讨论法律监督。诚然，无论对法律监督如何界定，都不可能超脱出法律监督的“权力”本质。但是，目前针对法律监督权的研究，只是涉及到法律监督的一个面向——权力行为的面向，并非涉及法律监督的所有面向。严格说来，法律监督不仅涉及到法律监督权及其享有该权力的主体，还涉及法律监督的对象、内容以及法律监督的后果等。也许，对这些问题的讨论，能够探究出法律监督的本质内涵，走出现有研究的误区，更能为法律监督和权力监督的界分提供可行的解释方案。
四、法律监督的责任内涵及基于责任政治原理的考察
重塑法律监督的概念，需要从法律监督的权力行为转向法律监督的行为内容，以发掘法律监督的本质内涵。为此，需要在创立法律监督制度的目标定位和法律监督的内容框定中找寻其踪迹，以重塑法律监督的概念。
（一）“法律监督”的目标定位和内容限定
鉴于法律监督制度创制与发展的历史经验与反思，以及维护法制统一和保障法律正确实施的内容过于宽泛，解释上应当对其进行适当的限缩，将检察机关的法律监督的目标定位为“法律执行和法律遵守”，并将其内容限定在“违法行为”上，以防止检察机关的法律监督与人大监督等发生抵牾。
（二）法律监督的责任内涵：基于责任政治原理的分析
任何权利或权力都具有行为和责任两个面向。对于检察监督来说，从传统的权力行为属性这一分析路径展开的分析和讨论，存在比较严重的理论困境。为此需要另辟蹊径，从责任面向对法律监督的内涵展开分析和讨论。
就监督这一权力行为而言，应当考虑被监督者应当承担何种责任，对其责任属性展开讨论。不过，从监督的责任属性出发来界定法律监督，离不开对责任政治原理的分析。
按照目前公认的责任政治原理，责任政治要求政府（大政府）承担两种责任：行为不合于民意时，承担政治责任；行为不合于法律时，承担法律责任。与这两种责任相对应的监督，分别为政治监督（主要是代议机关的监督）和法律监督（主要是司法机关的监督）。一般认为，法律责任和政治责任之间的主要差别在于，国家机关及其工作人员因行为违反宪法和法律的规定，而接受相应机关的法律监督，进而承担特定的法律责任。
在我国，中国共产党领导的政治体制是通过一定方式将自身嵌入到国家结构的同时又保留自身相对独立性的政治体制。相较于其他国家，这一政治体制下的责任政治原理在内涵上发生了以下重要变化：政治责任的承担，除了“不合于民意”，还包括“不合于党的主张”。据此，政府承担政治责任的情形，不再限于“不合于民意”，还包括“不合于党的主张”。
（三）法律监督的概念重塑及对相关争论的回应
从责任面向对法律监督展开分析，不仅可以确定法律监督的责任内涵，而且还能与域外的“合法性监督”实现对接。法律监督作为一项制度，毫无疑问会因政治、经济和社会环境的不同而具有某种制度特色，但无论如何，任何制度都有其合理的制度内核和基本的价值目标追求。无论是法律控制、法律监督，还是合法性监督，其核心内涵都是对违法行为的责任追究。这种基于法律责任追究的合法性监督或法律控制，都与法律的正确执行和司法适用有关，其最终的归宿是司法居中裁判，以维护民主法治的尊严。在我国，由于没有司法权威主导的法治传统，对法律的贯彻执行和适用，就必须设置一个安全阀，检察机关的法律监督职权便发挥了这样的作用。
我国目前检察机关的法律监督，包括有限的一般监督（行政检察监督）和诉讼监督。根据《人民检察院组织法》（2018年修订）第20条的规定，人民检察院行使的职权中，除了依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权，其余的职权都属于执法和司法活动过程中的程序性职权。这是法律监督价值追求的表达，符合权力制衡的规律，也一定程度地体现狭义法律监督之下行政检察监督和诉讼监督的对应性。诉讼监督的核心也在于保障司法“过程”的公正性。针对权力违法行为的法律监督是一种基于执法程序的权力制约活动，而针对个人严重违法行为的法律监督则是一种基于诉讼程序的权力制约活动。
我国法律监督的程序性职权，其目标指向违法行为的责任追究，其根本目的是法律的正确执行和适用。也就是说，检察机关的狭义法律监督，绝非西方式的权力制衡，而是一种为了保证法律正确执行和司法适用的程序性权力制约。这种权力制约职权行为，是一种以对违法行为的责任追究为目标、建立在程序性权力分工基础上的权力制约活动。这种以对违法行为的责任追究为目标的监督，其所蕴含的价值理念和根本目的，不是权力制衡，而是“防止法律执行和适用的异化”。在依法治国和建设法治国家的今天，从“防止权力的异化”到“防止法律执行和适用的异化”，应该说迈出了历史性的一大步，具有重要的进步意义。也正因如此，法律监督才与“防止权力的异化”的权力监督或政治监督区隔开来。
综上分析，应将法律监督界定为“法律责任追究方式”，将“法律监督机关”作功能意义上的理解，即落实法律监督功能和承担具体执法职权的机关，以与整体性的法律监督概念相区分，也即：检察机关的法律监督是一种以防止法律执行和适用的异化为根本目的、以对违法行为的责任追究为目标的程序性职权行为。
