华东政法大学教授沈福俊在《政治与法律》2022年第7期发表了《行政检察化解行政争议功能论析》一文。文章认为，新时代行政检察具有化解行政争议、促进行政争议案结事了的重要功能。在行政检察过程中化解行政争议符合行政诉讼制度要求与现实需要。行政检察应立足于中央要求与《行政诉讼法》的立法宗旨，从法律监督的主体地位角度，针对行政诉讼中阻碍行政争议化解的突出问题而展开。继续推进“穿透式”检察监督，强化对行政诉讼立案程序的监督，并以《民法典》和新《行政处罚法》为依据开展行政争议的化解工作，提升检察机关在行政检察过程中实质性化解行政争议的能力与效率。
一、行政检察化解行政争议功能的制度基础与现实需求
2021年8月2日，中共中央发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），明确要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”，十分清晰地将行政检察的主要功能定位为“行政争议实质性化解”和“促进案结事了”。最高人民检察院也提出将行政争议实质性化解作为“做实行政检察”的主要目标。
（一）通过行政检察监督化解行政争议符合行政诉讼制度要求
解决行政争议是行政诉讼的目标，也是行政检察的目标。作为对法院的审判活动负有监督职能的检察机关，同样负有对法院是否公正审判以及是否通过公正审判实现解决行政争议的目的进行监督的职能。对于检察机关来说，既要监督人民法院的行政审判活动是否符合行政诉讼制度的要求，也要监督人民法院是否在行政诉讼中履行了“解决行政争议”的职能。
（二）行政诉讼在解决行政争议方面存在的问题需要行政检察有所作为
实践中行政诉讼所存在的忽视原告诉讼请求、淡化争议解决结果的倾向，“立案难”问题长期以来悬而未决、导致行政争议解决难以“入门”以及程序空转、案结事未了等行政诉讼“顽瘴痼疾”问题，迫切需要检察机关在行政检察过程中，将行政争议化解作为其工作的主要内涵，实现行政案件的“案结事了”。
（三）行政检察“积极化解行政争议”凸显人民群众对公正司法的需求
重申“做实行政检察”，由检察机关通过行政检察的方式促进行政争议实质性化解，既符合《行政诉讼法》对行政诉讼立法宗旨的规定，也是对实践中行政争议得不到实质性化解等群众反映强烈的行政诉讼“程序空转”等问题所采取的一种矫正措施，不仅符合社会需求，也是对检察机关法律监督职能深化认识的结果。
二、行政检察实质性化解行政争议的“三个立足”
（一）立足于中央的要求和行政诉讼监督主体地位促进行政争议“案结事了”
立足中央《意见》要求，检察机关不仅是单纯地从程序角度进行监督，而是要求在监督过程中主动、积极地开展行政争议的实质性化解工作。这是新时代中央对检察机关行政检察工作提出的新要求，检察机关应当立足这一职能，积极化解行政争议，促进行政争议“案结事了”。
从《行政诉讼法》第11条、第93条关于检察机关对行政诉讼进行法律监督的规定中可以明确地看出，检察机关是法定的行政诉讼监督主体，应当立足于通过对行政诉讼的立案监督、审判监督等监督职能，实现对行政争议的实质性化解和促进案结事了，从而达到化解行政争议的“实体性目标”。
（二）立足于“解决行政争议”的立法宗旨促进行政争议实质性化解
检察机关通过自己的独特职能实现对行政诉讼的法律监督，就应当是对行政诉讼活动的全面监督，其中既包括对法院的监督，也包括对被诉行政行为的监督，同时也包括对法院裁判执行等情况的监督。正是由于《行政诉讼法》将“解决行政争议”作为其立法宗旨加以规定，检察机关对于行政诉讼所进行的行政检察监督自然也就顺理成章地成为实现这一立法宗旨的重要活动之一。
（三）立足于解决行政诉讼中不利于行政争议实质性化解的突出问题
当前行政检察应当立足于针对检察机关在办理行政诉讼监督案件中发现的问题进行。一是着力解决程序空转问题；二是运用监督权促进依法审判；三是必须花大力气解决实践中所存在的忽视原告诉讼请求、淡化争议解决结果的倾向，“立案难”等问题。
三、行政检察实质性化解行政争议的重点路径
从目前情况来看，以行政诉讼监督为切入点推进“穿透式”行政检察实现行政争议实质性化解，重点完善对行政诉讼的立案监督规则解决行政争议化解的“入门难”问题，而且在法定范围内尽力拓展促进行政争议实质性化解的新渠道，是行政检察工作的重点路径所在。
（一）推进“穿透式”行政检察实现行政争议实质性化解
1. 以行政诉讼监督为切入点实施“穿透式”检察监督是化解行政争议的前提
“穿透式”行政检察监督可分为四个层次。首先，从行政诉讼“突破”进行监督。这一层是对司法权的监督，也是“穿透式”行政检察监督的边界；其次，通过监督行政诉讼再“穿透”至对行政行为的监督；再次，从行政行为层面再进入到化解行政争议层面；最后，穿透进入第四层，积极参与社会治理。“穿透式”是检察机关立足《行政诉讼法》第1 条、第11 条和第93 条的规定所探索出来的成果，既是近年来行政检察实践经验的总结，也是行政检察基本理论与制度在新时代的探索与创新。
2.“穿透式”行政检察监督具有实质性化解行政争议的独特价值
“穿透式”行政检察监督具有对行政诉讼和行政行为监督的同步性，它通过监督行政诉讼，继而推进对行政行为的监督。“穿透式”行政检察监督法院在行政诉讼中是否公正司法，并通过这一监督进而对司法审查的对象行政行为究竟是否合法与合理展开必要的审查，从而从本质上解决行政行为的合法性问题，化解当事人之间的行政争议。
（二）完善对行政诉讼的立案监督规则，解决行政争议化解的“入门难”问题
针对实践当中行政诉讼“立案难”所暴露出来的问题，行政检察监督应当以实质性解决行政争议为目标，首先强化对法院的行政诉讼立案监督。因此，建议修改《行政诉讼法》，对立案程序的行政检察监督作出特别规定。
1. 将对行政诉讼立案问题的监督程序前移
建议今后修改《行政诉讼法》时明确规定，在法院作出维持一审不予立案的二审裁定之后，相对人或者利害关系人既可以选择向上一级法院申请再审，也可以选择直接向检察机关申请监督。同时，对于法院一审、二审中关于不予立案裁定作出的期限作出有利于起诉人的明确规定。这样，可以使不予立案的裁定尽早进入行政检察的监督程序，以利于检察机关尽快介入，及时推进行政争议的化解。
2. 借鉴刑事诉讼立案监督制度进行改革
建议借鉴《刑事诉讼法》中有关检察机关针对公安机关立案侦查监督制度的相关规定，由检察机关应当事人申请直接进行检察监督。相对人或者利害关系人对于法院不收材料、不立案、不出裁定的，可以持向法院邮寄起诉状、证据等诉讼材料的凭证，向检察机关申请对立案中的“三不做法”进行行政检察监督。检察机关经审查属实后，可以要求法院依法出具书面的不予立案裁定，并要求其说明理由。
3. 建立检察机关对行政诉讼立案程序法律监督的长效机制
第一，检察机关应当将法院的立案情况作为其经常关注的事项，如果发现该立不立的案件，应当采用检察建议的方式督促法院及时依法纠正；第二，行政检察机构和法院的立案机构建立相对稳定的沟通协调机制，尤其是在沟通协调过程中发现法院不予立案虽然合法，但当事人确实存在需要解决的实际困难，或者因政策调整、历史遗留问题等原因产生行政争议而需要解决的，检察机关应与法院一起，与行政机关进行协调，尽力解决行政争议。
（三）在法定范围内尽力拓展行政检察促进行政争议实质性化解的新路径
1．以《民法典》实施为契机推进行政检察实质性化解行政争议
《民法典》中关于行政职权的规定，是行政检察工作中应当遵循的重要依据，尤其是《民法典》中与行政执法相关的一些规定，都涉及公民、法人的具体民事权利，这些民事权利一旦在行政执法中受到损害，极其容易产生行政争议。因此，检察机关应当着力研究《民法典》实施以后行政职权与行政争议的新情况、新问题，善于运用《民法典》的有关规定及时化解行政争议。
2. 以修改后的《行政处罚法》为依据促进行政处罚争议实质性化解
修改后的《行政处罚法》中一些近年来在行政执法领域的创新性制度，如《行政处罚法》规定的“首违不罚”“没有主观过错不罚”制度以及过罚相当原则、处罚与教育相结合原则等，都可以作为行政检察过程中促进行政处罚争议实质性化解、推进行政争议案结事了的重要依据。
3．在法定范围内尽力拓展行政检察范围促进行政争议实质性化解
目前实践中的行政检察监督、化解行政争议的案例，主要集中在城市建设、征地拆迁、环境保护、工伤认定、安全生产等传统行政执法领域，随着行政检察工作的深入推进，还应当积极发挥行政检察监督的优势，进一步向金融监管、市场监管、知识产权等管理领域延伸等，不断扩大行政检察监督的范围，从广度和深度上进一步促进行政争议的实质性化解。
4．积极发挥主观能动性运用多元化手段做实行政检察促进行政争议实质性化解
从《行政诉讼法》第93 条的规定来看，检察机关只要“发现”有法定情形的，就应当依法进行监督。从“发现”的途径而言，既可以是从当事人向检察机关申请检察监督中发现，也可以是自身在履行检察职责过程中发现，还可以是在协同参与社会治理过程中发现行政争议线索。对于通过各种途径所发现的行政争议，只要有化解可能的，都应当通过包括检察建议、以抗诉促调解等各种方法尽力去促进这些行政争议的协调和化解，实现案结事了，以全面实现检察机关作为法律监督者的法定职责。
