武汉大学法学院教授林莉红在《行政法学研究》2022年第2期发表了《检察机关提起民事公益诉讼之制度空间再探》一文。文章认为，检察民事公益诉讼并非唯一的公益维护渠道，检察机关是否提起民事公益诉讼应受民事、行政公益诉讼之顺位关系等因素的制约。行政权原则上应处于维护公共利益的第一线，仅当立法尚未对某个领域配置负有监管职责的行政机关或该机关未被授予有效监管权力时，才例外存在检察民事公益诉讼的制度空间。上述领域随立法之调整而变动。在现阶段主要包括认定国有资产转让行为无效、宣告婚姻无效、撤销监护未成年人的监护人资格这三类案件。
一、检察机关提起民事、行政公益诉讼的顺位关系
在我国，检察机关有权提起民事公益诉讼与行政公益诉讼，但二者之间的提起顺位如何，现行法并未作出规定。根据有关司法解释，两类公益诉讼的受案范围存在一定程度重合，完全可能出现同时属于两类公益诉讼的受案范围的个案，由此存在检察机关提起民事、行政公益诉讼的顺位关系问题。
显然，在实现公益维护之目的方面，由行政机关履行监管职责比检察民事公益诉讼更为高效、便捷，故前者应被优先选择，并在行政机关不履行职责后，转入检察机关提起行政公益诉讼的轨道。除非某个领域尚缺乏履行监管职责的行政机关或该机关未被授予有效监管权力，否则，检察民事公益诉讼将无用武之地。因此，在公益维护渠道的顺位上理应遵循以下先后关系：行政机关履行监管职责→行政公益诉讼→在某个尚无履行监管职责之行政机关的领域或行政机关未被授予有效监管权力的场合→启动检察民事公益诉讼。换言之，与行政机关履行监管职责、行政公益诉讼相比，检察民事公益诉讼是作为公益维护的例外渠道而存在的。同时，在现代法治国家，由于缺乏履行监管职责之行政机关的领域并非常态，即便偶有出现，也会随着立法的完善而出现相应的监管机关，故而需要启动检察民事公益诉讼的情形(即制度空间) 非常有限。综上，就应然层面而言，行政公益诉讼的提起顺位应优先于民事公益诉讼。
二、民事、行政公益诉讼中“公共利益受损”的不同意涵
基于民事、行政公益诉讼的不同场域，有关“公共利益”与“公共利益受损”的理解也会存在差异。检察民事公益诉讼旨在维护受损的生态环境利益等公共利益，而检察机关提起行政公益诉讼并不需要去分析某种 “利益”的公、私属性以及其是否处于受损状态。相对人实施违法行为即意味着法律目的不能实现，若行政机关不履行监管职责去制止、惩戒上述违法行为，则客观法秩序将受破坏，这便意味着公共利益受损。此时，作为国家法律监督机关的检察机关自然有权出手纠正。
一般认为，公共利益是指不特定多数人的利益，经由民主原则和立法程序所决定的利益。从权力分工的基本架构来看，立法机关代表公共利益而制定法律，行政机关为将公共利益落到实处而执行法律。既然立法机关制定之法律乃是公共利益的表现，那么，法律得到实施就意味着公共利益得以实现。行政机关执行立法机关制定的法律，自然也就契合了实现公共利益的需要。反之，行政机关没有依法执行法律，就意味着公共利益受损，因此，从客观法秩序维护的角度来看，在行政诉讼中不必去讨论何种利益属于“公共利益”以及何种情况属于“公共利益处于受损状态”。
三、行政权与司法权在维护公共利益上的职能分工
在我国，检察机关提起民事、行政公益诉讼所遵循的诉前程序不同。行政公益诉讼的诉前程序是由检察机关向负有监管职责的行政机关发出检察建议，要求后者履行维护公益的职责。行政公益诉讼的诉前程序在本质上是寄希望于行政权来维护公共利益，一旦行政权有效作为，则检察机关不再提起行政公益诉讼。检察民事公益诉讼的诉前程序则与检察机关提起的民事、行政公益诉讼在本质上类似，最终都是仰赖司法权来维护公共利益。
事实上，行政权通常应处于维护公共利益的第一线，但也存在司法权例外地处于维护公共利益的第一线之情形。申言之，对公共利益的维护，应以“检察机关建议行政机关履行监管职责＋不履行时转入行政公益诉讼”之渠道作为原则，同时，以检察民事公益诉讼之渠道作为例外。
第一，行政权一向被视为公共利益的主要代表，其基本任务就是保护公共利益、实现公共政策。与司法权的被动性有别，行政权具有主动性。当危害公共利益的情形发生时，一个法治国家下的行政权必须积极且第一时间作出反应，而司法权则更适宜退居二线，扮演好最后一道防线的角色。
第二，行政权原则上处于维护公共利益的第一线，仅当立法尚未对某个领域配置负有监管职责的行政机关或该机关未被授予有效监管权力时，才存在例外。此时，行政机关应克制对行政权的运用，这便意味着行政公益诉讼的诉前程序无法开展。鉴于此，维护公共利益的任务便落到民事公益诉讼的肩上，司法权例外地处在了维护公共利益的第一线。
第三，法院是法律适用领域的专业机构，而行政机关则是社会治理领域的专业机构，鉴于对公共利益的维护属于社会治理问题，故由行政机关率先负责处理更为妥当。
四、我国检察民事公益诉讼的制度空间
现实中，当某些领域出现损害公共利益的事件时，行政机关却无权作为，因为立法并未规定哪个机关对该领域负有监管职责，或者并未允许相应的行政机关运用公权力去维护公益，而只是赋予行政机关向法院寻求救济的民事诉权。在我国现行法规范体系之下，这些领域主要包括认定国有资产转让行为无效、宣告婚姻无效、撤销监护未成年人的监护人资格这三类案件，在它们中存在检察民事公益诉讼的制度空间。
（一）认定国有资产转让行为无效案件
国有资产转让与公共利益息息相关。现实中，一些国有资产转让合同未经依法评估或存在合同双方当事人伪造评估结果的情形，由此导致国有资产被以极不合理的低价转让，严重损害了国家利益。在应对上述国有资产流失问题时，国有资产监督管理机构作为代表本级政府履行出资人职责、负责监管企业国有资产的主体，具有双重身份。一方面，在履行出资人职责时，国资监管机构并非行使公权力的主体，而是代表国家处于类似私人之地位从事民事活动的主体。另一方面，在负责监管企业国有资产时，国资监管机构是行使公权力的行政机关，若其怠于行使行政权去追回流失的国有资产，则理论上将面临被提起行政公益诉讼的问题。国资监管机构是否有权认定国有资产转让行为无效，我国《企业国有资产法》并未明确。
在现阶段，国资监管机构尚无直接认定国有资产转让行为无效之行政权，多半只能运用诉权或责令违法单位运用诉权(或申请权)，请求法院(或仲裁机构)确认国有资产转让行为无效。此时的国资监管机构更像是在履行出资人职责，其就像普通民事主体一样行使救济权利。在认定国有资产转让行为无效的问题上，我国存在检察民事公益诉讼的制度空间。
（二）宣告婚姻无效案件
婚姻家庭制度不仅涉及私人利益，也涉及一国的公共利益问题。对无效婚姻之宣告便是维护客观法秩序的需要。在我国，根据有关司法解释，向法院提起民事诉讼请求宣告婚姻无效的主体包括婚姻当事人及利害关系人，其中利害关系人包括近亲属及基层组织。在婚姻当事人未起诉的情形下，近亲属及基层组织提起宣告婚姻无效之诉便具有明显的维护客观法秩序之色彩，属于民事公益诉讼的范畴。若经由检察机关依法发出拟提起民事公益诉讼之公告，而近亲属及基层组织在公告期满后未提起民事公益诉讼，则检察机关应有权提起民事公益诉讼。
（三）撤销监护未成年人的监护人资格案件
从现代人权理论的发展来看，未成年人的生存权不仅属于个人的基本权利，也被纳入公共利益的范畴。我国的《反家庭暴力法》《民法典》《未成年人保护法》均对撤销监护人资格的制度作了规定。根据这些法律的相关规定，无论民政部门还是其他有关人员或组织，其申请撤销监护人资格之举都不是基于维护自身利益，而是基于维护被监护的未成年人之利益，或者说，是基于维护监护关系背后的婚姻家庭制度之稳定性，故而具有公益诉讼的色彩。当检察机关依法发出拟申请撤销监护人资格之公告，而民政部门、其他有关人员和组织在公告期满后均未提出申请时，检察机关应有权向法院申请撤销监护人资格。
