不起诉后检察权规范运行问题研究
四川省成都市人民检察院副检察长王军在《时代法学》2022年第6期发表了《不起诉后检察权规范运行问题研究》一文。文章认为，当前，在“少捕慎诉慎押”刑事司法政策指引下，各地检察机关运用不起诉裁量权的能力和水平不断增强，全国不起诉率逐年上升。与此同时，不起诉后检察权运行的问题也逐步显现，主要表现在对被不起诉人依法适用非刑罚措施上，过于依赖训诫、责令具结悔过等检察环节措施，而且在涉及行政执法和刑事司法衔接措施的适用上仍然存在着局部空转等问题。对此，检察机关应当激活“两法衔接”的规范指引作用，探索完善不起诉后检察权规范运行机制，发挥绩效考评在检察权运行中的导向功能，以实现不起诉制度的价值目标。
一、不起诉后检察权运行的基本现状
司法实践中，不起诉后的检察权行使主要表现在对被不起诉人依法适用非刑罚措施、对涉案财物的处理以及发出社会治理检察建议等。我们主要从“两法衔接”的角度出发，分析对被不起诉人依法适用非刑罚措施、发出检察建议等方面的情况。
一是训诫措施主要采取口头方式。从笔者开展的座谈调研情况来看，绝大多数检察官及检察官助理对被不起诉人采取的是口头训诫的方式。而从随机抽取的100件不起诉案件中，不起诉工作笔录中仅有不到 30% 的案件对训诫情况作了书面记录，且内容极为简单。进一步分析发现，书面记录口头训诫内容的案件多数涉未成年人案件。
二是多数相对不起诉案件有具结悔过、赔礼道歉或赔偿损失情形。从调研情况来看，办案人员均明确表示，已将嫌疑人是否具有赔礼道歉或赔偿损失等情形，作为能否作出相对不起诉决定的重要考量因素。相对而言，在法定不起诉、存疑不起诉案件中，嫌疑人很少向被害人赔礼道歉或赔偿损失，对此，办案人员大多认为在不构成犯罪的情况下，能否书面责令嫌疑人赔礼道歉或赔偿损失尚存在争议。
三是仅口头建议行政机关给予嫌疑人行政处罚、政务处分或其他处分。需要指出的是，新出台的最高人民检察院《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》已明确要求检察机关决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚，对被不起诉人需要给予行政处罚的，应当向同级有关主管机关提出检察意见。下一步工作重点是如何针对反向移送情况细化实施细则、推进办案人员真正落实。
四是检察建议的作用发挥不明显。从检察建议本身作用出发，检察建议制发的不多，且刚性效力明显不足，绝大多数检察建议即使收到被建议单位回复，也仅限于形式要件层面，后续并未作出实质性整改或调整。
二、不起诉后检察权运行的现实困境及源起
随着不起诉人数的大幅上升，一线办案人员为尽快“案结事了”，把工作重心放在不起诉情形的甄别和适用上，对于不起诉后的检察权运行缺乏必要的重视，后续检察职能消极行使、不规范行使等问题逐步显现。不起诉后检察权运行的困境，既源自办案人员对司法理念认识的不深入，也囿于检察机关内部不起诉后检察权运行制度规范的缺位。
其一，对检察权运行缺乏准确的定位与理解。从一线调研情况看，在问及不起诉后检察权运行的相关条款时，Q 县级市检察院 90% 以上办案人员均表示不是很了解。其中，青年干警对于训诫、责令具结悔过等非刑罚措施甚至还存在着模糊认识，并没有真正意识到自身已经在履行不起诉后的检察职责。
其二，对“两法衔接”内涵及外延存在认知误区。目前，关于行政机关向刑事司法机关移送案件的标准和程序在立法上已经比较完善。但对于刑事司法机关向行政机关移送案件问题，理论界和实务界关注得比较少，处理程序方面的规定上还存在一定的不足。而且，检察机关作为“两法衔接”的牵头部门，将更多的精力放在对以罚代刑、有罪不究、降格处理现象的监督上，导致片面地把“两法衔接”做成了单向衔接。
其三，不起诉后的检察履职积极性不高。调研发现，办案人员日常工作的开展主要围绕上级检察机关下达的目标考核要求进行，对于目标考核之外的工作，大多不愿关注和开展。对于不属于检察业务办案系统中不起诉案件案卡必填项内容，且未列入目标考核要求的不起诉后检察权运行相关工作，办案人员则表示这项工作可以开展、也可以不开展。
其四，不起诉后检察权运行制度规范缺位明显。当前，《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院检察建议工作规定》等规范性文件中仅对不起诉后检察权运行作出原则性规定，不起诉后检察权的运行过程、运行配套机制等内容尚属空白。
三、不起诉后检察权规范运行的实践进路
（一）激活“两法衔接”的规范指引作用
一是参照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中有关规定，由两高一部牵头制定司法机关向行政执法机关移送涉刑案件的规定等规范性文件。对最高人民检察院《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》进行细化，着重针对不起诉情形中反向移送衔接有关内容，形成更加精细化、更具操作性的配套实施细则。
二是健全完善“两法衔接”信息平台，增设刑事案件移送行政处罚板块，司法机关通过“两法衔接”信息平台将需要给予行政处罚的刑事案件移送有关执法机关，行政执法机关对涉刑案件当事人作出行政处罚后，及时将行政处罚记录统一录入信息平台，形成“两法衔接”工作闭环。
三是充分发挥“两法衔接”联席会议制度作用。在“单向衔接”实质性地转化为“双向衔接”后，考虑到当前司法机关办案人员普遍存在对行政处罚等跨领域法律法规知识储备不足等问题，有必要推行“两法衔接”联席会议制度化、常态化，以解决后期可能出现的配合协作不畅、案件定性和移送标准认识不一等问题。
（二）建构不起诉后检察权运行配套衔接机制
可以从内外两个环节入手，健全完善不起诉后检察权运行配套机制。对内，在办理存在实质被害人的轻微案件时，把“对被害人退赃退赔，争取被害人的谅解”等当事人因素设置为附加条件，从而促使被追诉人和被害人之间进行互动，有效修复被犯罪行为破坏的社会关系和社会秩序。对外，可以参照未成年犯罪嫌疑人附条件不起诉制度，适当探索新的“起诉替代措施”。在实务操作层面上，可以按照党委统筹、检察牵头、部门协同的思路，将对被不起诉人的考察交由社区矫正机构组织进行。完全可以依托“两法衔接”工作制度，通过“检察监督+部门协同+社区矫正”模式，在行政执法机关对被不起诉人作出行政处理后，由检察机关协调社会矫正机构，将被不起诉人纳入社区矫正监管。
（三）发挥绩效考评在检察权运行中的导向功能
一是在对基层院的目标绩效考评中增设不起诉后检察职责履行指标，可以结合“两法衔接”工作，增设不起诉后向行政执法机关制发检察建议和检察意见数，行政执法机关对检察建议和检察意见的采纳率等考核指标，推动基层检察院全面提升不起诉工作质效。
二是将不起诉后检察职责履行情况作为检察官业绩考评的重要依据。在检察官业绩考评办法中，明确将不起诉后向行政执法机关制发检察建议和检察意见数、被建议单位采纳情况、不起诉案件社会效果等与检察官履职绩效考核挂钩，对不起诉后检察职责履行情况进行综合考评。
三是将不起诉后检察权运行情况纳入 2.0 版检察业务办案系统，将不起诉后制发检察建议和检察意见情况等设置为案卡必填项，这样既能在案件作出不起诉决定后，督促检察官主动履职，又可以通过抓取案卡数据，全面梳理总结检察机关每年度不起诉后检察权运行整体情况。
