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实质主义宪法观视角下的检察权结构关系
时间:2025-07-10  作者:  新闻来源:  【字号: | |

国家检察官学院教授赵丹在《政治与法律》2025年第4期发表了《实质主义宪法观视角下的检察权结构关系新论》一文。文章认为,形式主义宪法观的理念从我国《宪法》第134条规定的“人民检察院是国家的法律监督机关”这一定性出发,认为所有检察权均以法律监督职能为核心。这种理解局限于宪法文本,对中国检察制度长期发展、渐进改进、内生性演化的实际观照不足,存在逻辑缺漏,还会导致“法律监督”内涵的不当泛化,并不利于各项检察权的依法有效行使。实质主义宪法观视角下的检察权结构关系论认为,“法律监督机关”这一国家机关定性不能决定检察权的属性或主要功能,不同种类的检察权之间地位平等,非法律监督性质的检察权之行使尽管会产生权力监督的客观效果,但有其自身独立的功能与价值。检察权子权力之间的内部分工以及检察权与其他国家权力关系的理顺均应遵循功能适当原则而非法律监督原则。

一、形式主义宪法观下检察权结构关系论的要义与可能的困境

形式主义宪法观下检察权结构关系论的共同思路是,从《宪法》第134条规定的“人民检察院是国家的法律监督机关”这一定性出发探讨检察机关的法律监督职能与检察权的关系、检察权中的法律监督职权与其他检察职权的关系,认为法律监督职能是检察权的主要职能,法律监督职权以外的检察职权之行使也是为实现这一职能。

(一)形式主义宪法观下检察权结构关系论的要义

第一,《宪法》对人民检察院的定位决定检察权的核心属性或功能。在这一宪法观的指引下,对《人民检察院组织法》所有条款的理解都受制于《宪法》关于人民检察院的规范框架。具体到检察权的结构关系而言,对《人民检察院组织法》第20条规定的不同检察权能的属性、功能及其相互关系的理解,也都需在《宪法》第134“人民检察院是国家的法律监督机关”这一根基性规定上进行延伸性阐释。

第二,将“法律监督权”作为母体性权力,其他类型的检察权是其衍生性权力。这种观点意味着,检察权根据改革需要所发展出来的任何子权力均以法律监督为基本属性。

第三,对法律监督进行宽泛性理解,从而增强其统摄其他类型检察权的正当性。为应对检察权中的刑事追诉、提起公益诉讼等职权能否被法律监督职能所串联的质疑,相关论者对“法律监督”的含义进行扩大解释以涵盖相关职权。

(二)形式主义宪法观下检察权结构关系论可能面临的困境

第一,“法律监督机关”的国家机关定性并不能等同于检察权的属性。首先,《宪法》第134条虽然规定了“人民检察院是国家的法律监督机关”,但这只是对机关属性的定位,而非对检察权属性的规定。其次,《宪法》第134条规定的“法律监督机关”有其历史渊源和特定意涵,将公诉权、提起公益诉讼权等检察权作为履行法律监督职能的权力,有将“法律监督”内涵泛化之嫌。最后,如果认为检察机关在办理刑事案件、行使侦查权、审查、批准或决定逮捕权、公诉权的过程中,也是为了履行法律监督职能,其将很难处于《宪法》第140条规定的“被制约”的地位。

因此,尽管人民检察院的宪法定位是“国家的法律监督机关”,但不同种类的检察权有着不同的价值机理和制度目标。“法律监督”有着特定意蕴,因宪法规范位阶的至上性而将“法律监督”属性辐射到所有检察权的内涵阐释当中,会不当泛化“法律监督”的含义。

第二,在国家机关属性与权力属性之间建立因果关联的逻辑思维值得斟酌。《宪法》对国家机关的定性与该国家机关所行使的权力属性是两个彼此独立的问题。无论是纵向的国家权力划分,还是横向的权力配置,都以保障公民基本权利、高效完成国家任务为目标,国家权力的属性和功能并不受限于《宪法》对国家机关的定位。

第三,对“法律监督”的宽泛理解容易导致其失去特有内涵和价值。首先,《人民检察院组织法》第21条第1款前段所言的“法律监督职权”应当是第205项至第7项有明确“法律监督”字眼的职权,否则不会对“第20条规定的法律监督职权”进行单独强调,而可以直接以检察权概括之。其次,相关论者对“法律监督”含义的宽泛理解,大大超越了《宪法》文本中“法律监督”的最初内涵,而且使得“法律监督”的外延呈现出不断放大的态势。最后,这种对“法律监督”内涵的宽泛理解也使得相关概念变得混淆不清。

二、实质主义宪法观下检察权结构关系论的确立及意义

从实质主义宪法观出发,将《人民检察院组织法》中的相关规定理解为实质意义上的宪法规定,能够摆脱“人民检察院是国家的法律监督机关”这一《宪法》文本的机关属性定位所带来的检察权结构关系困扰,而将不同的检察职权视为具有相同位阶的权力。

(一)从形式主义宪法到实质主义宪法的视角转变

实质主义宪法观关注《宪法》以外的实质宪法,主要是组织法。这意味着,除了《宪法》第134条至第138条以及第140条等关于检察机关、检察权的规定外,《人民检察院组织法》可以作为理解检察权结构关系的重要宪法渊源。

(二)以实质主义宪法观为视角探寻检察权结构关系的意义

承认《人民检察院组织法》的宪法渊源地位,认可《人民检察院组织法》对《宪法》的发展,一定程度上有助于走出“法律监督”宪法内涵之争的理论困扰,对于确保检察权的科学运行具有重要意义。

第一,有利于缓解监督泛化问题,提升法律监督效能。从实质主义宪法观切入理解检察权有助于明确法律监督的范围,而监督范围的明确有利于实现监督的法定性和有限性。

第二,有益于实现学理的融贯自洽。实质主义宪法观有限地扩展了宪法规范的外延,通过《人民检察院组织法》对检察机关宪法定位的补充,还原了检察权的应有面貌,有助于更全面、科学地阐释不同检察权之间的关系。

第三,有利于检察权的理论与实践发展。组织法作为发展宪法的一种重要形式,以其立法过程遭遇的阻力小、与宪法修正案具有民主同质性以及立法的积极性和高效性等制度优势,更好地适应了检察机关作为一个“尚未完成的机关”所需要的灵活性与变革需求,为检察权以法律监督为核心、多元权能拓展留存立法空间。

三、实质主义宪法观下检察权配置的功能适当原则

在检察权具体配置与运行的方法上,应当遵循功能适当原则。

(一)应将“功能适当”作为检察权配置的原则

只有以实质主义宪法观为视角,将《人民检察院组织法》第20规定的不同检察权都视为位阶相同的、服务于国家任务实现的普通国家权力,去除《宪法》第134“法律监督机关”这一国家机关属性位阶至上性的执念,才能以国家权力配置的通用性原则统领所有类型检察权的运行,这种普适性原则便只能是任何国家权力配置都需遵循的功能适当原则。

功能适当原则是在反思形式主义的分权学说之基础上建立起来的国家权力配置原则。该原则的建立一方面意味着,当某项国家任务需要分配时,要比较分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上具有优势,最有可能给出正确决定,因此是在功能上最适合的机关;另一方面意味着,如果宪法将某个国家职能配置给了某个机关,那么就应该对这个机关的组织、结构、程序、人员进行相应调整,以使其能够达到落实这项国家任务所需要的功能要求。功能适当原则所强调的国家权力行使的“正确”和“高效”,也一直是我国国家权力配置的重要取向。

就检察权的发展而言,在合法性基础较为充分的情况下,遵循功能适当原则对检察权的运行进行配置,是符合宪法和法律的规定与精神的。在检察权的种类日益复杂多样的当下,应当在承认各检察职权的位阶同等性的前提下,依据功能适当原则对检察权进行配置。

(二)功能适当原则在检察权子权力配置中的应用

就检察权内部不同种类的职权而言,应充分尊重检察权各项权能自身的特征与运行规律,助推检察权科学运行。对于顺应司法体制改革而发展出来的新类型的检察权能,要根据功能适当原则判断其究竟属于《人民检察院组织法》第20条规定的何种检察权。

(三)功能适当原则在理顺检察权与其他国家权力之间关系中的应用

在检察权能的种类不断拓展的当下,应尽可能明确其与其他国家权力之间的区别与其自身功能的独特之处,使不同类型的国家权力在各自的制度设计轨道上平稳运行。例如,由于检察机关与行政机关都具有一定的公益代表性,两者所代表的公共利益在实质层面是难以区分的。因而人民检察院在履行行政公益诉讼职权时,十分有必要根据功能适当原则凸显出检察机关特有的公益维护职能。

检察机关在地方开展行政公益诉讼活动的过程中,会受制于地方性法规乃至地方规范性文件。这便使检察机关所代表公共利益的所谓“国家性”与行政机关所代表公共利益的“地方性”变得难以区分,在一定程度上削弱了检察机关提起行政公益诉讼的正当性基础。在这种情况下,便需从功能适当原则出发,明确检察机关提起行政公益诉讼的目的和功能,而非对其与行政机关所代表的公共利益进行抽象区分。根据《行政诉讼法》,检察机关只是在行政机关不依法履职这一极其特殊的情况下方承担起公益维护职责,是对公益保护的兜底性制度设计。与从事立法而非法律执行工作的人大机关相比,执行效率较高且有着调查取证经验的人民检察院,是替代行政机关进行公共利益的兜底保护之最佳选择。


 
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