北京大学法学院教授潘剑锋在《中国法律评论》2025年第1期发表了《检察公益诉讼立法重点问题探讨》一文。文章认为，检察公益诉讼立法指导思想、属性地位和体例结构问题，关乎检察公益诉讼立法以何种思想指引、所讨论的问题是否属于立法范畴以及立法共识的呈现方式等问题，是检察公益诉讼立法应当优先予以讨论并达成共识的重点问题。在指导思想的问题上，检察公益诉讼法应当坚持完善国家治理体系和提升国家治理能力、回应人民群众公益保护的司法需求、推进中国特色社会主义法治体系建设。在属性地位的问题上，明确检察公益诉讼法公法、程序法和特别法的属性地位。在体例结构的问题上，明晰检察公益诉讼立法应当统合不同类型的检察公益诉讼、使诉前程序独立成编、科学创立五部分的检察公益诉讼立法结构设计。

一、检察公益诉讼法的指导思想

在积极贯彻落实党的二十大报告关于“完善公益诉讼制度”的战略布置要求下，检察公益诉讼法指导思想应当包括：完善国家治理体系和提升国家治理能力、回应人民群众公益保护司法需求和推进中国特色社会主义法治体系建设。

（一）完善国家治理体系和提升国家治理能力

检察公益诉讼制度，是以法治思维和法治方式实现公共利益保护，优化国家治理体系、提高国家治理能力的制度设计。因此，检察公益诉讼立法，应当以完善国家治理体系和提升国家治理能力为指导思想，并以此为理念设计检察公益诉讼法各项规定。

（二）回应人民群众公益保护司法需求

检察公益诉讼法立法的启动和推进，体现的是人民群众对公益保护司法需求的真实认可和强烈需要，检察公益诉讼立法必须以此为指导思想。一方面，立法必须以人民群众的利益为根本，坚持民主立法；另一方面，立法应当坚持立法公开，健全民意征集和采纳机制，保障人民通过多种途径参与立法活动，倾听人民群众对于公益保护的真实需求。检察公益诉讼法立法还应当保障人民群众参与立法活动的多项途径，在最大程度上确保检察公益诉讼法立法回应人民群众公益保护司法需求的愿望。

（三）推进中国特色社会主义法治体系建设

当前检察公益诉讼规范的设置情况不容乐观。作为检察院和法院办案依据的法律层级的规范，供给情况相对不足。检察公益诉讼法立法必须以推进中国特色社会主义法治体系建设为指导思想，不断丰富中国特色社会主义法律体系，成为党领导立法、人大主导立法的又一例证。以完善中国特色社会主义法治体系为追求的检察公益诉讼法，能为司法机关依法办案、政府依法行政、人民群众依法守法提供直接的来源依据，有力促进中国特色社会主义法治体系的完善。

二、检察公益诉讼法的属性地位

从法律属性、规定内容以及与相关联法律的关系来看，检察公益诉讼法是公法、程序法和特别法。

（一）公法

从法律调整的内容来看，检察公益诉讼法调整国家权力内部关系，以及国家权力和私人利益的关系。因此，在公法和私法的问题上，检察公益诉讼法应当被定位为公法。

第一，检察公益诉讼法规定国家权力内部关系。检察公益诉讼法涉及国家权力内部关系，其中行政公益诉讼体现了检察院和法院对行政机关的监督，以及在诉讼和执行过程中，检察院对法院的审判权和执行权依法进行监督。检察院提起公益诉讼，应当将重心放置于督促行政机关履职上，而不能主动通过检察权的行使，替代行政机关进行公益保护。为此，我们应明确定位检察权本质是程序权，行政权本质是管理权，且具有自由裁量属性，检察院和行政机关在协作过程中不能打破国家权力的本质属性。

第二，检察公益诉讼法调整国家公权力和私人利益的关系。检察民事公益诉讼涉及公共利益和私人利益的关系。检察院开展民事公益诉讼是因为私主体的行为超越了法律保护界限，对公共领域造成侵害。然而，这并不代表检察院为了保护公共利益，有权对私人利益加以任意限制。

当被限制的私人利益关乎基本权利时，检察院应当将公益约化为一种基本权利，并将之与被限制的基本权利进行对比，只有前者价值位阶优先于后者时，对后者的限制才正当合理。当被限制的私人利益不涉及基本权利时，检察院应当遵循比例原则之均衡性原则的要求，确保被保护的公共利益大于被限制的私人利益。

（二）程序法

从法律规范内容来看，检察公益诉讼法主要规定的应当是程序规则。至于实体规则问题，应当予以区分看待。行政法等法律法规，对行政机关依法履职问题作出了明确规定，因此行政公益诉讼的实体法依据基本有规可循。检察公益诉讼法立法无须对此加以详细规定。相较而言，民事公益诉讼的实体法依据则严重缺失。检察公益诉讼立法时，可笼统规定检察院开展民事公益诉讼能提起的诉讼请求类型，具体包括预防型诉讼请求、禁止型诉讼请求、恢复型诉讼请求和赔偿型诉讼请求。但是，检察公益诉讼立法不宜对实体法依据加以详细规定，原因在于不同类型的民事公益诉讼保护的法益不同，因此实体法对具体公共利益的保护设计会有相当大的差异。

检察公益诉讼法主体部分规定的应当是程序规则。作为新型诉讼法，检察公益诉讼有两种立法方案，其一，事无巨细地规定检察公益诉讼完整的程序规则；其二，凡是能够直接适用《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的部分规则，检察公益诉讼法不再规定，主要规定检察公益诉讼法的特有规则。应当采用第二种立法方案，这种方案既能够体现检察公益诉讼法同《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的联系，又能节省立法资源、提高立法效率。

（三）特别法

从检察公益诉讼法与相关联的法律制度关系来看，检察公益诉讼法主要关联的是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》以及未来应当制定的公益诉讼法。

第一，在检察公益诉讼法和公益诉讼法关系的问题上，检察公益诉讼法应当是公益诉讼法的特别法，前者的独特之处主要在于开展检察公益诉讼的主体是宪法规定的检察院。因此，检察公益诉讼法在立法时，应当根据检察院独特的宪法地位，赋予检察院一体化办案权、调查核实权、诉讼和执行监督权等。

第二，从诉讼目的、诉讼原因和起诉主体资格来看，检察公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼有很大的不同。也就是说，检察公益诉讼法是与《行政诉讼法》和《民事诉讼法》有本质差异的新型诉讼法，不是传统诉讼法的变形。对于检察公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼的关系认识，应当统一划分标准。在得出检察公益诉讼和民事诉讼、行政诉讼的关系认识后，再据此统一判断检察公益诉讼法同《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的具体关系。

三、检察公益诉讼法的体例结构

检察公益诉讼立法应当统一规定不同类型的检察公益诉讼的各项制度，不再分别规定不同类型的检察公益诉讼制度，并将诉前程序独立成为单独的一编，以契合司法实践办案要求。在此基础上再进行具体的体例结构设计，设置总则编、诉前程序编、诉讼程序编、执行程序编和附则。

（一）统一规定不同类型的检察公益诉讼制度

立法明确规定了检察公益诉讼的两种类型，分别是检察行政公益诉讼和检察民事公益诉讼，但是司法实践中出现了三种检察公益诉讼的表现样态，即除却法律规定的前述两种检察公益诉讼类型外，还包括司法解释规定的刑事附带民事公益诉讼。在法律没有明确规定刑事附带民事公益诉讼的情况下，刑事附带民事公益诉讼只能表现为是民事公益诉讼的一种提起方式，与检察院单独提起的民事公益诉讼并列，都是民事公益诉讼的组成部分。

在结构体例上，那些可以同时适用于检察行政、民事公益诉讼的共性规则，直接规定于检察行政、民事公益诉讼个性规则之前即可，不必按照“一般规定——行政公益诉讼——民事公益诉讼”的结构加以安排。

（二）诉前程序应当独立成编

诉前程序是一个很新颖且独特的程序，在立法时应当予以重点关注。检察公益诉讼的实际情况是超过90%的检察行政公益诉讼案件在诉前程序阶段即予以解决，可见检察行政公益诉讼诉前程序的主要目的并不是为了提起诉讼，而是已然发挥了实质性解决纠纷的功能。立法可以考虑将检察公益诉讼诉前程序定位为是诉讼程序之外的一种解决公益纠纷的非诉性程序。从实际发挥的功能上来看，诉前程序并不弱于诉讼程序；从时效性上来看，诉前程序则比诉讼程序更有效率。立法应当对诉前程序予以独立成编，提高诉前程序的重要性。

诉前程序独立成编，必须要体现诉前程序的功能价值和法治价值，这就需要解决两个问题。其一是设置不经诉讼即可解决民事公益纠纷的检察民事公益诉讼和解制度。其二是科学设置检察公益诉讼诉前程序的各项法律制度，使其体系化、法治化。立法时应加强完善诉前程序的司法性，提高诉前程序的公开性、参与性和说理性，避免检察权的恣意行使。

（三）检察公益诉讼法体例结构的具体设计

检察公益诉讼法体例结构应当具体包括总则、诉前程序、诉讼程序、执行程序和附则五大组成部分。

总则部分是检察公益诉讼法最为宏观的部分，对诉前程序、诉讼程序和执行程序的程序运行和程序制度构建具有概括性的指导作用。总则部分具体包括立法目的和根据、基本原则、公共利益类型（检察公益诉讼范围）等内容。

诉前程序是检察院主导的在诉讼前就将公益保护纠纷予以解决的非诉性程序。诉前程序主要内容包括立案、检察管辖、磋商、调查、听证、检察建议、督促起诉、和解协议、支持起诉、诉前程序终结等制度。

诉讼程序是法院主导的通过诉讼方式裁判公益保护纠纷的程序。诉讼程序包括起诉和受理、检察院诉讼地位、法院管辖、审判组织形式、诉讼请求、证据的运用、反诉、和解和调解、自认、撤诉、裁判、二审启动和审理对象、再审启动和审理对象等规范。

执行程序是法院主导的，对裁判等法律文书确定的法律义务予以执行的程序。执行程序包含执行启动、检察院执行地位、执行方式、行政机关的配合义务、公益损害赔偿金管理和使用、法律责任承担顺序等内容。

附则包括诉讼费用、指引适用和生效时间等事项。